Концепция системы защиты депозитов в Кыргызской Республике 

 

(представляется для обсуждения) 

 

версия I 

  

Содержание  

  

I.	Введение …………………………………………………………………………………..	2
II.	Организация работы по подготовке системы защиты депозитов …………………...	5
III.	Условия, необходимые для внедрения системы защиты депозитов в Кыргызской Республике ………………………………………..…………...............................................	7
IV.	Основные элементы системы защиты депозитов в Кыргызской Республике …….	16
V.	Создание фонда защиты депозитов (определение его размера, уровня первоначальных и последующих взносов …………………………………………........	28
VI.	Заключение ………………………………………………………………………………….	35

 

 I.         Введение 

             В большинстве стран банки являются наиболее важными финансовыми учреждениями в области посредничества между вкладчиками и заемщиками, проведения денежно-кредитной политики и предоставления расчетно-сберегательных и платежных услуг. Банки привлекают значительные объемы средств по отношению к их капиталу, и, следовательно, даже относительно небольшие потери, возникающие при операциях кредитования заемщиков, могут привести их в состояние не способности рассчитаться по своим обязательствам в срок.  

Чувствительность платежеспособности банка к любым потрясениям заключается в том, что банками осуществляется процесс мобилизации привлеченных краткосрочных депозитов в более долгосрочные и менее ликвидные кредиты и инвестиции, качество которых может ухудшаться и уменьшаться их стоимость, что может привести к невозврату  заемщиками предоставленных им кредитов, обесценению произведенных инвестиций, и, в конечном итоге, приводит к появлению проблем в банке и снижению ликвидности.  

            Серьезная проблема в недостатке ликвидных средств также возникает при единовременном наплыве в банк требований о возврате вкладов, как ответная реакция общественности на реальную или мнимую информацию о снижении ликвидности банка или других проблемах с этим банком, что может привести отдельные банки к неплатежеспособности и банкротству.  

            Банкротство банка способно вызвать цепную реакцию возникновения финансовых трудностей у клиентов банка и его контрагентов. При этом банкротство банков не так часто, как банкротство других хозяйствующих субъектов, но они могут иметь более опасные последствия для экономики в целом, так как в силу своей внутренней природы банковская система подвержена опасности по «принципу домино». Банкротство крупного банка или нескольких банков часто влечет за собой волну банкротств других банков и некоторых клиентов банка, имеющих тесные связи с этим банком. Потери общества от банкротства банков как правило масштабны и влекут за собой многочисленные и трудно прогнозируемые экономические и социальные последствия. 

            Важность банков для экономики, риск потенциальных потерь владельцев депозитов при банкротстве банков и необходимость снижения риска «распространения эпидемии» заставляют многие страны формировать системы обеспечения финансовой безопасности, которые обычно включают следующие компоненты, функционирующие в совокупности: функции регулирования и пруденциального надзора, кредитора последней инстанции и защиты депозитов. 

Создание системы защиты депозитов (СЗД) является типичным примером защиты интересов вкладчиков банка и поддержания стабильности банковской системы. Теория и практика страхования депозитов во многих странах подтверждает то, что использование такого механизма способствует сохранению стабильности коммерческих банков, снижает риск резкого ухудшения финансового положения отдельных банков в результате панических настроений вкладчиков и способствует укреплению доверия к банковской и финансовой системе в целом.  

Как показывает международная практика, внедрению СЗД должно предшествовать выполнение некоторых обязательных условий, одним из которых является наличие здоровой и жизнеспособной банковской системы.  

Банковский сектор Кыргызской Республики претерпел значительные преобразования с начала перехода на рыночные условия экономического развития. За прошедшее десятилетие предпринят ряд значительных мер по созданию рыночной инфраструктуры и постепенному переводу банковской системы на новые условия развития.  

Как результат переходного периода, создана правовая база, обеспечивающая  условия вхождения на рынок, формирование базы для роста капитала банков,  активизацию процесса развития банковской деятельности и повышение доли прибыльных банков, проведены мероприятия по оздоровлению банковской системы, реструктуризации и ликвидации проблемных банков и их активов.  

Однако макроэкономические трудности, воздействие таких внешних факторов, как финансовый кризис в Российской Федерации 1998 года; зависимость экономики от деятельности некоторых крупных предприятий и медленное развитие реального сектора, негативно отразились на развитии финансового сектора страны. В результате чего несколько банков были объявлены неплатежеспособными, и как следствие - потеря привлеченных депозитов населения и значительное снижение доверия населения к банкам.  

Несмотря на то, что итоги последних трех лет (2001, 2002 и 2003 годы) показывают прибыльную деятельность банковской системы, рост депозитной базы и улучшение качества кредитного портфеля банков, доверие населения  к банкам все еще находится на низком уровне, продолжая препятствовать прогрессивному развитию банковского сектора и его способности мобилизовать ресурсы.   

Недавно принятый Жогорку Кенешем Кыргызской Республики «О консервации, ликвидации и банкротстве банков» дает вкладчикам - физическим лицам, не связанным с банком, преимущественное право перед другими вкладчиками, не связанными с банком, получения возмещения в случае банкротства банка в сумме 25 тыс. сомов (Статья 51, п.1.2).   Данная норма Закона дает возможность повысить меру защиты по отношению к вкладчикам. Однако следует отметить, что предусмотренная законом система защиты не в полной мере транспарентна и не достаточна для повышения доверия населения и избежания массового изъятия средств. В ситуации, предложенной нормой закона, вкладчики зависимы от достаточности активов ликвидируемого банка, стоимости ликвидационной массы, объема ликвидационных расходов, которые могут быть значительными, а также возможными задержками, вызванными несогласованностью в процедуре подачи и удовлетворения заявок, длительными судебными процессами. Таким образом, не смотря на улучшения законодательной базы, данная система имеет степень не ясности и не в полной мере минимизирует возможную финансовую и социальную нестабильность (напряженность).  

СЗД может способствовать стабильности национальной финансовой системы, если она является частью должным образом организованной системы обеспечения финансовой безопасности и позволит участникам системы, Правительству, Национальному банку Кыргызской Республики принимать более действенное участие в процессах, происходящих в банковском и финансовом секторе экономики. Оптимальная структура СЗД должна правильно отражать те потенциальные проблемы, которые могут возникнуть в ходе ее разработки и применения. Не смотря на то, что создание СЗД несет в целом позитивное начало, в процессе ее внедрения возникают вопросы, связанные с проблемами морального вреда, обратной селекции и другими аспектами экономической теории, связанной с асимметричной информацией (когда одна сторона, в данном случае мелкие вкладчики не имеют адекватного доступа к соответствующей информации для принятия обоснованного решения или не способны это сделать в той же степени как и сами банкиры или более информированные (крупные) вкладчики или инвесторы). Возможность возникновения приведенных проблем требует взвешенного подхода при разработке системы защиты, предполагающей минимальные затраты и на ее реализацию, и на эффективную отдачу.  

Должным образом организованная система обеспечения финансовой безопасности содействует стабильности финансовой системы, и, напротив, в случае плохой организации, может повышать риски, в особенности связанные с возникновением проблем морального вреда, которые могут возникать в тех случаях, когда предоставленная вкладчикам защита лишает их осторожности в вопросе выбора банка, а впоследствии и в вопросах диверсификации риска и перемещения своих средств в более безопасные  банки. Кроме этого, владельцы и руководство банка-участника СЗД зная, что массовые изъятия средств маловероятны, могут взять на себя дополнительный риск при размещении активов, а также снизить сумму капитала и ликвидных резервов, которые они должны иметь для противостояния неблагоприятным ситуациям. Таким образом, возложение большой доли ответственности на СЗД со стороны банков, может привести к тому, что средства государственного бюджета несут на себе бремя ответственности за восстановление потерянных средств вкладчиков, как это уже случалось во многих странах.   

Если СЗД является привлекательной для слабых банков, но в то же время отталкивает сильные банки, то в ней возникает обратная селекция, которая часто происходит в тех случаях, когда участие в СЗД осуществляется на строго добровольной основе, а сумма страхового сбора не корректируется с учетом риска, которому банк подвергает защитный Фонд. В такой ситуации сильные банки, скорее всего, не войдут в СЗД или выйдут из нее, если они уже стали ее членами. При выходе из СЗД сильных банков, суммы страховых сборов, взимаемых с оставшихся членов, поднимаются для покрытия расходов на выплаты вкладчикам обанкротившихся банков. Такое увеличение суммы взносов может побудить следующий уровень сильных банков выйти из системы и так далее до тех пор, пока в ней не останутся только самые слабые банки. Подобная система вряд ли сможет сохранит платежеспособность. Другими словами, плохо разработанная СЗД может вызвать ухудшение ситуации в банковской системе. 

Целями и задачами настоящей Концепции является разработка дизайна СЗД, которая должна эффективно функционировать на территории Кыргызской Республики. При этом важно иметь ввиду, что эффективная система защиты депозитов не может функционировать без взаимосвязи с другими элементами, такими как: адекватная правовая база, финансовая инфраструктура, эффективный банковский надзор, набор предупредительных мер и санкций, которые полностью поддерживаются судебной системой.  

Ключевые вопросы, отраженные в настоящей Концепции должны быть приняты за основу при разработке проекта Закона Кыргызской Республики «О защите депозитов» и преследуют своей целью определение наиболее оптимального варианта функционирования СЗД, которая должна быть эффективной и приемлемой для всех ее участников.       

  

II.                Организация работы по подготовке концепции системы защиты депозитов 

В соответствии со Стратегией реформирования банковской системы Кыргызской Республики, одним из направлений который является повышение доверия населения к банковской системе, Национальный банк Кыргызской Республики инициировал мероприятия по разработке эффективной и жизнеспособной СЗД. 

Необходимость и целесообразность разработки СЗД и Закона Кыргызской Республики «О защите депозитов» являлись предметом обсуждения заседания Совета безопасности Кыргызской Республики. В соответствии с решением Совета безопасности Кыргызской Республики от 31 марта 2003 года №2, перед Национальным банком Кыргызской Республики поставлена задача разработки проект Закона  Кыргызской Республики «О защите депозитов» к июню 2004 года. Кроме того, разработка Концепции системы защиты депозитов и проекта Закона «О защите депозитов» включены как одни из условий инвестиционной Матрицы, утвержденной Указом Президента от 3 сентября 2003 года №290 «О мерах по дальнейшему развитию государственной политики в сфере поддержки инвестиционной и иной предпринимательской деятельности».  

В апреле 2003 года в НБКР создана рабочая группа, перед которой поставлена задача по разработке Концепции и проекта Закона Кыргызской Республики «О защите депозитов». Для решения организационных вопросов, рабочей группой подготовлен и утвержден План разработки Концепции СЗД и проекта Закона, который, кроме всего прочего, предусматривал разработку и обсуждение «дерева-решений», отражающих ключевые вопросы, требующие детального обсуждения и взвешенного подхода при выработке решений.  

«Дерево-решений» было построено на основании международных рекомендаций по созданию эффективных систем страхования депозитов, подготовленных рабочей группой по страхованию депозитов Форума за финансовую стабильность[1].  Рекомендации, выработанные рабочей группой Форума за финансовую стабильность[2], опубликованные в сентябре 2001 года, были подготовлены на основании серий дискуссионных материалов и консультаций, в которых приняли участие свыше 100 стран, в том числе страны, имеющие практический опыт работы с подобными системами. Данные рекомендации приняты Международной Ассоциацией Страховщиков Депозитов[3] как основные рекомендации для стран, разрабатывающих и внедряющих системы защиты депозитов. Кроме того, были приняты во внимание рекомендации МВФ по данному вопросу.  

В ходе разработки настоящей Концепции рабочей группой  были также детально изучены опыт стран СНГ (Казахстан, Украина), развитых стран (Канада, США, Европейское Сообщество), а также стран Восточной Европы (Венгрия, Чехия, Болгария). Выработанные в ходе обсуждений проекты решения по ключевым вопросам, представлялись на рассмотрение межведомственной рабочей группы, образованной во исполнение пункта 4.8 Инвестиционной Матрицы №IV и включающей представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, Администрации Президента, Аппарата Премьер-министра, ЕБРР, АБР, Всемирного Банка, НБКР, Ассоциации банков и представителей коммерческих банков. 

Одним из основных вопросов, подлежащих детальному обсуждению, являлся вопрос, связанный с формированием (финансированием) и дальнейшим функционированием Фонда защиты депозитов (ФЗД). Ввиду того, что данный вопрос является крайне важным и чувствительным для участников СЗД и в связи с отсутствием доступной международной практики определения расчетных показателей формирования и функционирования ФЗД, было принято решение обратиться к международным финансовым организациям с запросом на предмет оказания помощи в виде консультационных услуг для представления методологии и принципов, используемых для расчета основных показателей функционирования СЗД.     

С целью изучения мнения общественности и обсуждения основных концептуальных вопросов СЗД, в ноябре 2003 года Национальным банком Кыргызской Республики инициировано проведение социологического исследования/опроса среди общественности, представителей законодательной, исполнительной власти и руководителей коммерческих банков. Исследование проходило как в городской, так и в сельской местности во всех семи областях республики, включая город Бишкек. Размер выборки в каждом из населенных пунктов был определен пропорционально количеству населения в каждой области республики и с применением многоступенчатого метода случайной выборки. В городе  Бишкек были образованы Фокус Группы, в том числе среди руководителей коммерческих банков, а также проведены глубинные индивидуальные интервью с населением и с представителями законодательной и исполнительной власти. В дополнение к индивидуальным интервью с населением и работе Фокус Групп, были проведены 17 глубинных экспертных интервью с представителями законодательной и исполнительной власти.  

С целью достижения транспарентности процесса и получения дополнительных предложений и замечаний, настоящая Концепция будет представлена на рассмотрение: 

-                   общественности;  

-                   Жогорку Кенеша;  

-                   государственных органов управления;  

-                   коммерческих банков; 

-                   международных финансовых организаций;  

-                   международной ассоциации страховщиков депозитов; 

-                   Фондам страхования депозитов, действующих в других странах (выборочно). 

  

III.      Условия, необходимые для внедрения системы защиты депозитов в Кыргызской республике. 

Исследования в области СЗД и опыт многих стран показывают, что для поддержки жизнеспособной деятельности СЗД должны быть соблюдены определенные макроэкономические условия, а также условия финансового и правового характера. Проведенный в 2002 году международными финансовыми организациями сравнительный анализ финансовой системы Кыргызской Республики указывает на ряд недостатков в финансовой и юридической инфраструктуре, в связи с чем международные финансовые организации высказали опасения о преждевременности внедрения системы защиты депозитов[4]. В этой связи продолжается работа по улучшению финансово-банковской системы и правовой инфраструктуры.  

            Форум за финансовую стабильность идентифицировал следующие условия, необходимые и приемлемые для внедрения жизнеспособной СЗД: 

· стабильная экономика и согласованная денежно-кредитная и бюджетно-налоговая политика;  

· стабильная банковская система; 

· сильный и действенный режим пруденциального регулирования и надзора; 

· адекватная система бухгалтерского учета, аудита и требований по раскрытию информации; 

· действенная правовая среда и эффективные механизмы применения мер воздействия, поддерживаемые судебной системой. 

С целью определения текущих условий и факторов, которые могут содействовать или препятствовать внедрению СЗД, а также для выработки обоснованных решений и ключевых условий, а также сроков внедрения СЗД, проведен ситуационный анализ/самооценка по следующим аспектам:  

· экономические факторы; 

· состояние правового режима и решение основных проблем отраслей законодательства для внедрения СЗД; 

· состояние нормативной базы и вопросов пруденциального регулирования и надзора за деятельностью коммерческих банков и необходимые условия для внедрения СЗД; 

· состояние банковской системы.  

Результаты самооценки описаны ниже и определяют ключевые условия, которые должны быть выполнены для обеспечения успешной и долговременной жизнедеятельности СЗД. 

1.            Стабильная экономика и согласованная денежно-кредитная и бюджетно-налоговая политика. 

 Анализ макроэкономических показателей проводился с точки зрения возможности и рисков внедрения системы защиты депозитов. Основное внимание было направлено на состояние реального сектора, денежно-кредитную и налогово-бюджетную политику, а также финансовые рынки. В целом, макроэкономическая ситуация последних лет является благоприятной и на ближайшую перспективу сформированы оптимистичные ожидания в развитии экономики. Вместе с тем, сохраняется ряд негативных факторов, проявление которых может оказать отрицательное воздействие на успешное внедрение и функционирование СЗД:  

· высокий уровень внешнего долга;  

· подверженность к воздействию внешних шоков;  

· колебания обменного курса;   

· зависимость экономики страны от деятельности нескольких крупных предприятий /отраслей/; 

· значительная подверженность экономического роста влиянию природно-климатических условий (высокая доля сельского хозяйства в структуре производства ВВП) 

 Продолжение проведения НБКР и Правительством Кыргызской Республики согласованной денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, направленной на дальнейшее укрепление макроэкономической стабилизации, является важной предпосылкой для внедрения СЗД, поскольку внедрение СЗД возможно только в условиях макроэкономической стабильности.  

 2.         Наличие законодательной и нормативной базы банковского надзора  

Самооценка и оценка соблюдения ключевых принципов банковского надзора, проведенная в 2002 году совместно с миссией Международного валютного Фонда и Всемирного Банка по Программе оценки финансового сектора (FSAP), позволила выявить сильные и слабые стороны законодательной и нормативной базы осуществления эффективного надзора.  Согласно разработанному по результатам оценки плану действий, НБКР приняты и внесены значительные изменения в законодательные акты и в ряд нормативных документов, регулирующих вопросы осуществления надзора. 

 Действующая законодательная и нормативная база банковского надзора в Кыргызской Республике строится на основе международной практики с применением норм, директив и рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору и в основном является адекватной для регулирования вопросов лицензирования осуществления надзорной деятельности за банками.  

  3.         Банковский надзор  

 Внешний надзор за деятельностью коммерческих банков в Кыргызской Республике - это система получения и анализирования данных в виде регулятивной банковской отчетности с целью раннего выявления возможных проблем в банках.  Система внешнего надзора постоянно совершенствуется. Так, например, в начале 2003 года внедрена комплексная система программного обеспечения и новая редакция Периодической регулятивной банковской отчетности. В феврале 2004 года внедрены новые аналитические процедуры внешнего надзора, которые продолжают процесс совершенствования и повышения эффективности внешнего надзора. 

 Инспектирование на местах позволяет выявить реальную ситуацию в банке, так как именно мнение (заключения, справка по результатам проверки) инспекторов надзора является основой для формирования и обеспечения достоверной критической оценки ситуации и деятельности банка и служит основой для выработки рекомендаций по улучшению состояния банка.  Используемые в настоящее время политики и процедуры проведения инспектирования на местах являются адекватными и способствуют выполнению целей инспекционной проверки. Внедренное в феврале 2004 года НБКР Руководство по банковскому надзору должно содействовать вопросам совершенствования эффективности работы надзора с наименьшими затратами. 

 4.         Действенный бухгалтерский учет, аудит и вопросы раскрытия информации 

  

4.1. Составление финансовой отчетности в соответствии с МСФО обеспечивает достоверность, прозрачность, надежность и доступность для пользователей финансовой информации отчитывающегося хозяйствующего субъекта. В соответствии с Законом Кыргызской Республики «О бухгалтерском учете», единой методологической основой ведения бухгалтерского учета и составления финансовой отчетности являются Международные стандарты финансовой отчетности (МСФО).  

  

Переход бухгалтерского учета в банковском секторе на МСФО осуществлен в 1997 году. За прошедший период времени Национальный банк Кыргызской Республики постоянно проводил  работу по дальнейшему совершенствованию нормативной базы по бухгалтерскому учету в коммерческих банках. В целях полного соответствия требованиям МСФО при организации и ведении бухгалтерского учета в коммерческих банках Кыргызской Республики, Национальным банком в течение 2002-2003 гг. были приняты решения, согласно которым с 1 января 2003 года, коммерческие банки и финансово-кредитные учреждения должны вести бухучет и составлять финансовую отчетность в соответствии со своей учетной политикой и внутренними процедурами бухгалтерского учета, в полной мере соответствующими МСФО.  

 В целом, правовая база ведения бухгалтерского учета является адекватной для применения МСФО в части, касающейся банковской системы, но пока вызывает определенные проблемы применение МСФО другими хозяйствующими субъектами. Коммерческие банки имеют квалифицированных специалистов со знанием МСФО, способных в достаточной мере вести систему бухгалтерского учета и составлять финансовую отчетность в соответствии с МСФО. Таким образом, банковская система Кыргызской Республики представляет адекватную для широкого круга пользователей финансовую отчетность, которая позволяет анализировать отчетность для принятия инвестиционных и других решений. 

  

4.2.      В части касающейся аудиторской деятельности, Законом «Об аудиторской деятельности» и постановлением Правительства Кыргызской Республики № 235 от 22 апреля 2003 года, стандартами аудита в нашей республике утверждены Международные стандарты аудита.  

 В соответствии с Законом «О Национальном банке Кыргызской Республики», «О банках и банковской деятельности» и «Об аудиторской деятельности»,  Национальным банком установлены минимальные требованиях к внешнему аудиту банков и финансово-кредитных учреждений, лицензируемых и регулируемых НБКР, разработанные с учетом Международных стандартов аудита. Положение устанавливает минимальные требования (критерии) для внешнего аудита банков, включая требование о выражении мнения о соответствии отчетности МСФО; независимость внешнего аудита банка;  ежегодность проведения внешнего аудита; порядок отбора и утверждения внешнего аудитора; другие требования, которым должен следовать коммерческий банк и внешний аудитор.  

 Ввиду того, что рынок аудиторских услуг, особенно в сфере внешнего аудита банков, еще недостаточно развит, имеются определенные трудности. Часто в работе местных внешних аудиторских компаний имеются явные ошибки, в итоге которых банк получает положительное аудиторское заключение при наличии серьезных недостатков. Это связано с недостаточно высоким уровнем подготовки местных аудиторов в области банковских операций и их учета, а также в какой-то мере и слабым уровнем подготовки в области аудита по международным стандартам аудита и финансовой отчетности. Поэтому в данной ситуации необходимо установление дополнительных квалификационных критерий по отношению к внешним аудиторам, их дополнительное обучение особенностям банковской деятельности и аудита банковских и финансово-кредитных учреждений. В то же время,  на рынке аудиторских услуг Кыргызской Республики осуществляют деятельность две аудиторские компании с международной репутацией, оказывающих свои услуги на основе международных стандартов финансовой отчетности и аудита.  Деятельность данных компаний содействует улучшению качества аудита банков, а также повышению стандартов аудиторской деятельности на территории Кыргызской Республики.  

 Действующее законодательство не позволяет НБКР осуществлять достаточный мониторинг деятельности внешних аудиторов коммерческих банков, и как результат этого, нет достаточных полномочий требовать повторного проведения внешнего аудита другой аудиторской компанией, а также устанавливать квалификационные требования к аудитору, одобрять и отстранять аудиторов коммерческих банков. В связи с этим, подготовленные НБКР соответствующие изменения и дополнения в действующее законодательство, должны обеспечить адекватную аудиторскую оценку финансовой отчетности и деятельности банков. 

 Немаловажным аспектом при принятии решения о вложении средств в конкретный банк, является раскрытие и доступность финансовой отчетности и различных политик банка с периодической их публикацией. В соответствии со Статьей 59 Закона «О банках и банковской деятельности» установлены два вида раскрытий: (i) раскрытие годовой финансовой отчетности и информации о выполнении установленных законодательством и НБКР экономических нормативов, и (ii)  раскрытие основных показателей деятельности. Соответственно, НБКР установлены требования по раскрытию и публикации финансовой отчетности и отчетности о выполнении экономических нормативов. 

  

Условие 1: Принятие проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О банках и банковской деятельности» и «Об аудиторской деятельности», одобренные постановлением Правительства  КР №617 от 30.09.2003 г. и направленные на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.   Предложенные изменения разработаны с целью приведения норм законодательства в соответствие с международной практикой, рекомендациями и директивами Базельского комитета по банковскому надзору и международной организации аудиторов, а также рекомендациями по результатам Миссии FSAP 2002 года.   Предлагаемые изменения предполагают предоставление НБКР полномочий отклонять, требовать замены и, при необходимости, назначать внешних аудиторов, а также требовать от аудиторов предоставления и обсуждения результатов проверки и рабочих материалов с органом надзора и устанавливают наличие правовой основы для обмена информации.

 5.         Наличие устойчивых и платежеспособных банков 

 

Как результат предпринятых мер со стороны Правительства и Национального банка Кыргызской Республики по реформированию банковского сектора, а также вследствие макроэкономической стабилизации в республике, выраженной в снижении уровня инфляции, сокращении бюджетного дефицита, проведении успешных переговоров по реструктуризации внешнего государственного долга, в течение последних трех лет наблюдаются положительные тенденции в развитии банковской системы. Финансовая устойчивость банковской системы увеличилась, и одним из самых важных факторов явился рост капитальной базы. В целом по банковской системе снизилась угроза системного кризиса, значительно снизились процентные и валютные рыночные риски, наблюдается устойчивая тенденция снижения процентных ставок и стабилизации валютного курса.  

 Процесс оздоровления системы от «слабых» неплатежеспособных банков позволил банковской системе с 2001 года улучшить показатели и завершить последние три года с положительным финансовым результатом. Так чистая прибыль по системе коммерческих банков в 2003 году, по сравнению с 2002 годом, увеличилась на 77,8%, объем депозитов населения и предприятий по сравнению с 2002 годом возрос на  35,4%, Сравнительные данные 2002 года по отношению к 2001 году показывают увеличение этих показателей на 17,3% и рост 38,9%, соответственно.   

 Необходимо отметить и определенный прогресс в развитии корпоративного управления и системе внутреннего контроля. Значительные усилия были приложены для повышения прозрачности деятельности коммерческих банков, что выразилось в установлении требований об обязательных периодических публикациях финансовой отчетности и сведений о соблюдении экономических нормативов в средствах массовой информации республиканского значения для информирования общественности. 

  

Тем не менее, для жизнеспособной и эффективной деятельности СЗД необходимо, чтобы участники СЗД являлись финансово устойчивыми и платежеспособными. Наличие «слабых» банков приведет к увеличению первоначального размера Фонда и, соответственно, к увеличению первоначальных и последующих взносов со стороны банков. Кроме того, наличие «слабых» банков может привести к немедленному возникновению проблем у самого ФЗД, в связи с тем, что Фонд может столкнуться с проблемами банкротства банков, и ввиду недостаточности ресурсов не сможет покрывать требования застрахованных вкладчиков обанкротившегося банка, что значительно может снизить доверие населения к Фонду и к СЗД. В последующем, для снижения социальной напряженности, может потребоваться вмешательство со стороны государства для решения проблем застрахованных вкладчиков путем финансирования из бюджета.  

 В вопросе создания СЗД, помимо укрепления капитальной базы коммерческих банков, немаловажную роль играет поддержание определенного уровня доходности, который смог бы обеспечивать расходы на создание Фонда, направленного на защиту депозитов. Таким образом, усилия в развитии СЗД, в первую очередь, должны быть направлены на повышение финансовой устойчивости действующих коммерческих банков и ФЗД. 

Условие 2. С целью обеспечения жизнедеятельности СЗД, НБКР, как органу надзора, и коммерческим банкам следует предпринять необходимые меры по:  - повышению финансовой устойчивости банков;  - соответствию критериям вступления в систему защиты депозитов. В случае невозможности соответствия коммерческого банка установленным критериям в согласованные сроки, органу надзора следует предпринять предупредительные меры и санкции, вплоть до отзыва лицензии.

             6. Оценка правовых аспектов 

  

Наиболее важным элементом адекватной правовой системы является ее способность обеспечить соблюдение законов. СЗД не может быть эффективной при отсутствии необходимых законов и противоречивости правового режима.  

  

Законы должны обеспечивать адекватную правовую базу, позволяющую осуществлять не только деятельность банков, органа надзора, но и  других участников рынка, определяя тем самым правила игры для привлечения вкладов и их защиты. Во многих странах законодательная база, обеспечивающая операции банков, довольно жесткая ввиду присутствия риска потери средств вкладчиков. Трудности с исполнением законодательства по урегулированию вопросов защиты депозитов могут привести к большим потерям средств  вкладчиков, и в конечном итоге - к потере средств государственного бюджета. 

  

Оценка правовых аспектов показывает, что гражданское и банковское законодательство в большей мере является адекватным, не препятствует внедрению системы защиты депозитов и включает адекватные нормы законов для выполнения НБКР полномочий по осуществлению банковского надзора, в том числе в вопросах, касающихся СЗД. Тем не менее, некоторые моменты свидетельствуют о наличии проблем в части, касающейся применения законодательства. Обеспечение эффективности функционирования СЗД в явной форме, как и в большинстве стран, требует применения, в первую очередь,  норм банковского законодательства, чтобы устранить возможные противоречия между банковским, гражданским и другим законодательством.  

  

Условие 3. С целью приведения норм банковского и гражданского законодательства в соответствие с международной практикой и устранения имеющихся противоречий между банковским и гражданским законодательством, НБКР следует разработать предложения по внесению изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты.

  

7. Применение норм законодательства 

  

Международное право устанавливает жесткие полномочия органа надзора по применению предупредительных мер  и санкций по отношению к банкам и другим финансово-кредитным учреждениям. Важность данного вопроса заключается в том, что орган надзора должен обладать полномочиями по своевременному применению превентивных мер для сохранения финансового благополучия банка, его активов, и через это - средств вкладчиков. Неоднозначные решения судебных органов в данном направлении и затягивание в рассмотрении решений органа надзора приводят к невозможности применения предупредительных мер и санкций, что позволяет руководству банка продолжать рисковые операции, приближая тем самым банк к неплатежеспособности, и сокращает возможность удовлетворения прав вкладчиков банка вследствие ухудшения качества активов банка и проблемности их реализации. Это напрямую влияет на деятельностью ФЗД, так как значительная часть ресурсов Фонда возвращается от реализации активов ликвидируемого банка. Отмена решений органа надзора, принятых как результат ухудшения финансового состояния банка, может далее привести к банкротству не только банка, но и ФЗД, а также к снижению доверия населения к банковской системе и к проблемам государственного бюджета.    

 По данным обзора, проведенного по анкетированию судей и юристов в рамках технической помощи Азиатского Банка Развития по компоненту «Судебная реформа» второй фазы Программы «Корпоративное управление и реформа», одной из наиболее чувствительных проблем являются проблемы судебной системы. Судебная система, гарантирующая принятие справедливых решений, при которой решения надзорного органа не будут необоснованно отменяться, по мнению респондентов, испытывает такие проблемы как давление, оказываемое на судей, при принятии ими решений; отсутствие эффективных мер воздействия судьями на участников процесса, не выполняющих законные требования суда; действующие в настоящее время в Арбитражно-процессуальном кодексе и Гражданско-процессуальном кодексе нормы, точнее отсутствие норм о том, на какое время судьи могут приостанавливать решения; неопределенность в отношении судебной системы, поскольку решения судов по вопросам применения основных банковских законов не ясны.  Это было также отмечено по результатам оценки финансового сектора Миссией МВФ и ВБ как один из серьезных недостатков в отношении дальнейшего развития банковской системы и внедрения СЗД[5].  

В особенности в отношении банковской системы, основными препятствиями являются неподготовленность судей в рассмотрении исков, касающихся банковских и финансовых вопросов, внешнее давление, непредсказуемость и непрозрачность принятия решений. Эти проблемы являются одними из препятствий для функционирования СЗД, т.к. может возникнуть неопределенность в исполнении функций и задач ФЗД, что может привести к банкротству Фонда и подрыву доверия общественности к нему.  

  

Условие 4. Решение перечисленных выше проблем, связанных с судебной системой, а также принятие мер по их устранению и практическому осуществлению судебно - правовой реформы в Кыргызской Республике, особенно в части процессуального законодательства и механизма исполнительного производства, являются важными для жизнеспособной деятельности СЗД в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Таким образом, следует ускорить процесс реформирования судебной системы.

  

8. Залоговое законодательство 

 Отсутствие адекватного законодательства по урегулированию залоговых взаимоотношений приводит к задержкам  и неспособности вовремя отторгнуть залог . При наступлении случая отторжения залога, данный процесс затягивается до решения суда. Практика рассмотрения судами дел по залоговым взаимоотношениям  показывает длительность данного процесса, что приводит к сложностям при реализации заложенного имущества вследствие ухудшения состояния залогового имущества и снижения его стоимости. Существующая система рассмотрения исков по залоговым взаимоотношениям приводит к проблемам при продаже активов обанкротившегося банка. Кроме того, данная проблема оказывает отрицательное влияние на финансовое состояние банка, увеличивая вероятность его неплатежеспособности. В дальнейшем, длительный процесс реализации залогового имущества может привести к неспособности Фонда защиты депозитов вернуть выплаченные застрахованным вкладчикам средства вследствие возникновения проблем у специального администратора с отторжением и реализацией залога.  

  

В этой связи, для урегулирования спорных вопросов, связанных с залоговыми взаимоотношениями, разработаны изменения в Закон Кыргызской Республики «О залоге» и направлены, в частности на:  

(1) устранение внутренних противоречий в действующем законодательстве, регламентирующем залоговые правоотношения и противоречия правоприменительной практики; 

(2) упрощение процедуры обращения взыскания на предмет залога или ипотеки, выступающей в качестве исполнения обязательства залогодателя (должника) перед залогодержателем (кредитором). Действующее законодательство защищает интересы залогодателя как собственника, но не вполне учитывает интересы другой стороны договора - залогодержателя;  

 (3) возможность обращения взыскания на предмет залога во внесудебном порядке. 

  

Таким образом, разработанный проект закона «О залоге», который охватывает блок отношений связанных с заключением и исполнением залоговых сделок, их государственной регистрацией и обращением взыскания на заложенное имущество в случае неисполнения должником обеспеченного залогом обязательства, в случае его принятия, позволит банкам и специальному администратору улучшить свои возможности по обеспечению исполнения кредитных обязательств заемщиками, повлияет на возможности банков исполнять обязательства перед вкладчиками, что минимизирует проблемы ФЗД. 

  

Условие 5. Следует предпринять необходимые меры по продвижению и скорейшему принятию Закона Кыргызской Республики «О залоге», находящегося на рассмотрении Законодательного Собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.

  

9.         Повышение возвратности активов ликвидируемого банка  

 Статьей 31 Закона Кыргызской Республики «О консервации, ликвидации и банкротстве банков» специальный администратор назначается судом. Основной задачей специального администратора является взыскание и отчуждение (продажа) активов банка в интересах кредиторов и распределение средств в соответствии с очередностью, установленной законом.  

  

При наступлении случая банкротства банка, Фонд защиты депозитов должен будет выплатить соответствующие суммы застрахованным вкладчикам из средств Фонда. В последующем данные средства должны быть возвращены специальным администратором в ФЗД. Однако, в связи с невысокими показателями возвратности (реализации активов) ДЕБРА/специальным администратором по обанкротившимся банкам из-за различных причин, включая проблемы с законодательством и его реализацией, требуется дальнейшее  улучшение операционной деятельности ДЕБРА для снижения вероятности возникновения проблемы с возвратностью средств в ФЗД.  

  

Условие 6. Следует предпринять необходимые меры для улучшения операционной  деятельности и возвратности средств ДЕБРА/специальным администратором  обанкротившихся банков.

  

            10.       Приоритет Фонда защиты депозитов перед незастрахованными вкладчиками и другими кредиторами банка  

 Один из способов защиты ресурсов ФЗД состоит в том, чтобы дать непосредственно Фонду защиты депозитов первоочередное право на удовлетворение  его финансовых требований по отношению к активам несостоятельного банка, являющегося участником СЗД. Преимущество такого порядка заключается в том, что он позволяет увеличить суммы средств, которые ФЗД может получить от реализации активов несостоятельного банка, снижая, таким образом, объем необходимой первоначальной капитализации Фонда, последующих взносов и дальнейшего предотвращения возможного банкротства Фонда.    

Данное условие связано с тем, что происходит переуступка прав требования, т.е. Фонд должен будет выплатить суммы застрахованным вкладчикам и далее, в первоочередном порядке, получать суммы, возвращенные от реализации активов ликвидируемого банка до момента восстановления выплаченных сумм.    

Условие 7. Следует законодательно установить приоритет Фонда защиты депозитов по отношению к незастрахованным вкладчикам и другим кредиторам банка, путем внесения данного условия в положения проекта Закона «О защите депозитов», а также путем внесения изменений и дополнений в Закон КР «О консервации, ликвидации и банкротстве банков».

             11.       Внесение изменений и дополнений в Налоговый  Кодекс Кыргызской Республики. 

             Формирование и пополнение ФЗД предусматривает первоначальные и последующие взносы со стороны коммерческих банков. Отчисления коммерческих банков будут обязательными и установлены законодательством для того, чтобы выполнить цели государственной политики. В дополнение к этому, взносы банков по сути, являются резервами, которые, при возникновении страхового случая, направляются на удовлетворение требований вкладчиков и, как таковые, в некотором случае схожи с резервами на покрытие потенциальных кредитных и лизинговых потерь. В этой связи, первоначальные и последующие взносы коммерческих банков должны признаваться расходами банка и  подлежать вычету из совокупного годового дохода.  

В Налоговом кодексе КР определены вычеты из совокупного годового дохода для определения размера прибыли, подлежащей налогообложению, среди которых установлена возможность вычитать затраты, связанные с получением дохода. При этом нет четкого регулирования вопроса, будут ли являться вычеты в Фонд защиты депозитов, расходами, связанными с получением дохода.  

  

Условие 8. Следует внести изменения и дополнения в Налоговый Кодекс Кыргызской Республики для возможности осуществления вычетов из налогооблагаемой базы для коммерческих банков сумм, направляемых в Фонд защиты депозитов.

 IV.       Основные элементы системы защиты депозитов в кыргызской республике  

  

4.1.      Определение цели/целей СЗД.  

Важным шагом при создании СЗД является определение общеполитических целей, которые предполагается достичь, и эти цели должны быть четко определены и понятны. Соответствующим образом организованная и понятная СЗД способствует стабильности финансовой системы, снижая стимулы для владельцев депозитов к изъятию своих застрахованных депозитов из банков по причине снижения доверия к ним.   

Защита депозитов позволяет установить определенный элемент защиты владельцев депозитов от последствий неплатежеспособности банков, но не призвана защищать банки от неплатежеспособности. В то же время, защита депозитов способствует поддержанию доверия к банковской системе, так как менее финансово образованные владельцы депозитов или те, кто считает трудным осуществление самостоятельной оценки финансового состояния банка, с меньшей вероятностью будут участвовать в паническом изъятии депозитов из банков.   

В ходе разработки основных элементов СЗД в Кыргызской Республике, разработчиками были предложены к обсуждению следующие возможные цели СЗД: 

· Повышение доверия к банковской системе. Данная цель должна предусматривать комплекс целенаправленных мер. Внедрение эффективной и жизнеспособной СЗД  является одним из направлений по повышению доверия общественности.   

· Защита наиболее финансово уязвимых (мелких) вкладчиков. Данная цель принята во многих странах, в том числе и в развитых, и является основой построения системы защиты депозитов. 

· Предотвращение системных угроз банковской стабильности (т.е., предотвращение массового вывода средств из банков). СЗД может минимизировать системные угрозы, но не в полной мере предотвратить их. 

· Способствовать стабильности финансовой системы. СЗД может содействовать стабильности в банковской системе, но не может обеспечить ее в полной мере. 

· Увеличение финансового проникновения может быть достигнуто вследствие повышения доверия к банковской системе и увеличения депозитной базы банков, но не может существовать отдельно. 

· Содействие мобилизации сбережений также связано с повышением доверия к банковской системе, но не может функционировать само по себе.  

Изучение опыта действующих СЗД показывает на необходимость установления достижимых целей. При этом цели проектируемой системы должны быть четко очерчены, т.к. установленные цели позволяют предпринимать дальнейшие шаги по проектированию СЗД. При разработке системы не имеет смысла устанавливать всеобъемлющие цели, более целесообразно сконцентрироваться на одной или двух реально достижимых целях, т.е. на тех целях, которые система и экономическая среда может себе позволить.    

Интересно заметить, что результаты проведенного в декабре 2003 года социологического опроса[6] показывают, по мнению населения, что через внедрение СЗД решаются такие вопросы как повышение доверия к банковской системе (48,3%); содействие стабильности финансовой системы (29,7%); защита интересов мелких вкладчиков (21,3%).  

По мнению опрошенных в ходе опроса банкиров, защита вкладчиков на законодательной основе должна ограничиваться мелкими вкладами. «Поскольку значительная часть национальных сбережений приходится на мелких вкладчиков, защита их вкладов имеет особое значение для обеспечения высокой или хотя бы приемлемой общенациональной нормы накопления и поддержания социальной стабильности».  

Как результат проведенных дискуссий, рекомендуются следующие цели, на основе которых будет проектироваться дизайн возможной системы защиты депозитов в Кыргызской Республике:  

  

Рекомендация:

Целью СЗД являются:  ·                  Защита наиболее финансово уязвимых (мелких) вкладчиков от потери ими своих депозитов при банкротстве банка;   ·                 Содействие стабильности финансовой системы.

 Предложенные цели являются взаимосвязанными между собой. Защита наиболее финансово уязвимых (мелких) вкладчиков уменьшает желание вкладчиков изъять вложенные депозиты из-за действительных или неподтвержденных проблем в банке, предупреждая таким образом возникновение эффекта «домино», когда проблема одного банка создает проблему в другом банке, и отражаясь на стабильности банковской системы.   

Результатом поставленных целей должен быть эффект поддержания доверия населения к банкам, увеличения сбережений, внутренних инвестиционных ресурсов и содействие стабильности финансовой системы.   

4.2.      Необходимый или возможный тип СЗД.   

Опыт исследования существующих в мировой практике СЗД показывает, что внедрение системы базируется на законодательных нормах и определяется в виде явной или скрытой (не явной) форме. При явной форме системы защиты депозитов права и обязанности участников четко определяются нормами закона и подзаконных актов. Скрытая форма не имеет четких определений участников системы, временных рамок, сумм покрытия, разграничений и определений защиты депозитов. Функция такой системы прямо зависит от отдельных случаев и решения проблем, вследствие чего результат может быть непредсказуемым. При этом, каждому государству, с учетом экономической среды, внутренних и внешних факторов, свойственна своя СЗД. Разработчиками были рассмотрены следующие возможные варианты СЗД:  

· Не явные гарантии, при котором имеется неопределенность в отношении сумм покрытия, обязательств сторон, типа учреждений и вкладчиков, участвующих в системе, ограниченные возможности финансирования и наличие морального риска. 

· Полная гарантия позволяет полностью осуществлять защиту вкладов как физических, так и юридических лиц (в зависимости от поставленной цели). Однако, имеет очень высокую стоимость и, соответственно, с учетом экономической ситуации, может вызвать ощутимые проблемы для учреждения Фонда защиты депозитов, проблемы у банков-участников СЗД и отразится на бюджете государства через необходимость пополнения Фонда и осуществления последующих выплат. Кроме того, возникает высокий моральный риск. 

· Явное, обязательное и ограниченное покрытие, при котором сумма покрытия имеет ограничения, но точно определяются обязательства сторон, обязательность участия банков имеющих лицензию на прием депозитов, смягчается моральный риск, система ясно и доступно понимается ее участниками.  

Недавно проведенный обзор 85 различных СЗД установил[7], что из 85 стран в 67 странах  предложена явная, ограниченная система защиты депозитов и данная тенденция продолжается, т.е. страны переходят к ограниченной явной системе защиты депозитов.   

  

Рекомендация:

·                  Разработка системы защиты депозитов явного типа и с ограниченным покрытием.     Преимуществами подобного типа СЗД являются:  - четко установлены обязанности сторон - участников системы;  - ясно и четко понимается участниками системы;  - ограничивает сумму покрытия в зависимости от целей системы;  - более экономически и финансово приемлема для Кыргызской Республики.

 4.3.      Фонд защиты депозитов.  

4.3.1.   Функции и полномочия.  

В мировой практике не существует единого набора функций, подходящих для всех СЗД. Существующие системы имеют разнообразный набор функций, начиная с минимального - так называемая узкая система - «общая касса», и заканчивая системой, имеющей широкий набор функций.  

Система «общей кассы» в основном осуществляет выплату возмещения владельцам депозитов после закрытия банка. Соответственно, такой тип Фонд защиты депозитов не имеет регулятивных или надзорных полномочий или права на вмешательство в дела банков. К его функциям относятся расчет и сбор взносов; администрирование деятельности Фонда  Защиты Депозитов; принятие инвестиционных решений по размещению свободных активов Фонда Защиты Депозитов; уточнение требований, подлежащих выплате; выплата требований и др.  

Фонд Защиты Депозитов с более широкими функциями и полномочия, имеет полномочия по осуществлению надзора за деятельностью банков, по  реструктуризации «проблемных» банков, полномочия издавать нормативные акты, проводить инспектирование, предоставлять финансовую помощь при возникновении проблем в банке.   

Вне зависимости от того, какие функции будет иметь Фонд Защиты Депозитов, важно, чтобы существовало соответствие между заявленными целями и данными Фонду Защиты Депозитов полномочиями.   

По мнению разработчиков, второй вариант является дорогостоящим и не совсем приемлемым с учетом текущей ситуации. Выполнение функций надзора требует наличия адекватных финансовых ресурсов, а участники системы защиты депозитов не готовы финансировать надзорную деятельность Фонда Защиты Депозитов. Для предоставления финансовой помощи банкам, выполнения функций реструктуризации и/или ликвидации банков требуется наличие соответствующих полномочий и финансовых ресурсов. Кроме того, наличие функций и полномочий по осуществлению надзорной деятельности будет дублировать функции НБКР, и соответственно, наличие двух органов надзора за деятельностью банков является нецелесообразным и с функциональной и с экономической точки зрения. С экономической точки зрения также имеет смысл начать с простой системы и затем, по мере накопления опыта, рассмотреть вопрос о целесообразности расширения функций и полномочий.   

Рекомендация:

·                 Создание Фонда Защиты Депозитов в виде «общей кассы».

 4.3.2. Форма собственности ФЗД. 

  

Существуют различные формы собственности и управления, которые могут быть использованы СЗД. Используемая форма должна отражать цели, которая должна достичь проектируемая СЗД.  

Разработчиками рассмотрены различные варианты структуры собственности (государственная, частная, смешанная) и формы создания ФЗД. При этом рассматривались варианты создания ФЗД в структуре:  

·        Агентства по реорганизации банков и реструктуризации долгов (ДЕБРА). По мнению разработчиков, данное предложение является не совсем приемлемым, так как может возникнуть конфликт интересов между функцией Фонда Защиты Депозитов и функцией специального администратора/ликвидатора. Кроме того, могут возникнуть трудности в обмене информацией между Агентством ДЕБРА и коммерческими банками, а также необходимость наличия профессиональных навыков в расчетных показателях и вопросах профессиональной подготовки кадров. 

·        Структурное подразделение НБКР.  Представляется нецелесообразным совмещать функции органа надзора за деятельностью банков и функции Фонда защиты депозитов. Могут возникнуть сложности морального вреда, серьезный конфликт интересов, а также давление со стороны общественности на Национальный банк после принятия решения об отзыве лицензии на предмет возмещения средств вкладчиков.  

·        Частный Фонд Защиты Депозитов (создается только частными банками). Может возникнуть вопрос относительно доверия общественности к частному Фонду из-за убеждения в том, что при частной системе средств Фонда может оказаться не достаточно из-за недоверия к системе, администрируемой частным Фондом. Данное предположение также подтверждается результатами социологического опроса. Может возникнуть внутренний финансовый конфликт из-за желания банков-участников осуществлять минимальные взносы, что в конечном итоге может привести к недостаточной капитализации Фонда. Кроме того, возникает проблема по соблюдению банковской тайны при обмене информацией между органом надзора (НБКР), коммерческими банками и частным Фондом. Частные системы, как показывает опыт других стран, являются нестабильными, часто недокапитализированными и не могут справиться с кризисными ситуациями без вмешательства государства.   

Как показал социологический опрос, вопрос участия государства в системе защиты вкладов является одним из важнейших. Государство в лице Правительства, по мнению большинства опрошенных (70,1%) и части экспертов должно выступать учредителем СЗД, что позволит, по их мнению, повысить уровень доверия населения к СЗД и будет способствовать его эффективной деятельности. Только незначительным количеством респондентов были перечислены возможности частной и смешанной форм собственности.   

Способность привлекать и сохранять квалифицированных сотрудников является чрезвычайно важной проблемой для большинства Фондов Защиты Депозитов. Недостаток квалифицированных работников, способных справиться со сложными и быстро меняющимися ситуациями, особенно в периоды финансовых потрясений, привели к тому, что многие правительства и Фонды Защиты Депозитов были вынуждены понести значительные затраты. Реалии сегодняшнего дня свидетельствуют о серьезных недостатках персонала, имеющего профессиональные навыки работы с СЗД, что делает очень важным вопрос наличия доступа ФЗД к человеческим ресурсам других участников системы обеспечения финансовой безопасности государства, а также возможность доступа к внешним подрядчикам, которыми могут выступать коммерческие банки- агенты, международные консалтинговые компании и др.  

Рекомендация:

·                 Предлагается создание самостоятельного, независимого юридического лица  (Фонд Защиты Депозитов), которое будет принадлежать и администрироваться Правительством. Создание ФЗД следует включить в положения (Статьи) проекта Закона «О защите депозитов». При этом, с целью обеспечения его деятельности, на первоначальном этапе предлагается наделить Фонд правом привлекать, при возникновении страхового случая, сотрудников НБКР и других экспертов для выполнения задач, возложенных на Фонд. Предлагаемая структура, по мнению разработчиков, будет способствовать транспарентности и ответственности Фонда.

 4.3.3    Вопросы корпоративного управления.  

В управляющем органе Фонда Защиты Депозитов должны работать лица, обладающие соответствующими знаниями, понимать деятельность организации и среду, в которой они функционируют; кроме этого управляющий орган Фонда Защиты Депозитов должен иметь полномочия принимать решения. ФЗД должен быть осведомлен о мнениях и позициях других участников системы обеспечения финансовой безопасности государства и иных заинтересованных сторон.  

  

Рекомендация:

Разработчиками предлагается следующее:  · Высшим органом управления Фонда Защиты Депозитов является Совет Директоров (СД), состоящий из 7-ми членов и включающий:   -        2-х представителей Министерства финансов Кыргызской Республики;   -        2-х представителей Национального банка Кыргызской Республики;   -        представитель Администрации Президента КР;  -        представитель Аппарата Премьер-министра КР;   -        исполнительный директор Фонда защиты депозитов.  · Председатель СД избирается членами СД из состава СД сроком на 5 лет;  · Исполнительный Директор ФЗД назначается Президентом Кыргызской Республики по представлению НБКР совместно с Министерством финансов КР и имеет срок полномочий 3 года;    · Должностной состав Совета Директоров ФЗД, срок их полномочий в Совете Директоров, а также частота заседаний должны быть прописаны в Законе. Членство в СД не оплачивается.   · Исполнительный директор ФЗД несет ответственность за найм и привлечение квалифицированного персонала, за организационную структуру ФЗД, взаимоотношения с другими органами и участниками СЗД.   · Финансирование операционной деятельности ФЗД будет осуществляться за счет отчислений/взносов банков. Оплата работы сотрудников и привлеченных экспертов оплачивается ФЗД за счет административных расходов;  · Внешний аудит ФЗД проводится Счетной Палатой или независимым внешним аудитором (компанией).

  

4.4.      Членство (участники) системы защиты депозитов.  

С целью недопущения проблемы несправедливого отбора участников СЗД, как правило, требуется обязательное участие банков, в отличие от добровольного[8],  в СЗД, что связано со следующими моментами:  

Во-первых, при несправедливом отборе и добровольном участии, коммерческие банки, испытывающие некоторые проблемы, в целях привлечения дополнительных средств, присоединяются к системе защиты депозитов, а более сильные считают участие в системе не совсем целесообразным, либо, присоединившись к системе в дальнейшем выходят из нее, что может повлиять на финансовую состоятельность и платежеспособность системы защиты депозитов.  

Во-вторых, в случае проявления ситуации нестабильности или кризиса в банке, у вкладчиков появляется желание изъять свои депозиты из банков, не являющихся участниками системы защиты депозитов и переложить их в банки, являющиеся членами системы, что приводит к ухудшению кризисной ситуации и появлению проблем у здоровых учреждений, которые не являются участниками СЗД.  

В-третьих, существует опасность того, что вкладчики, вложив депозиты в банки, не будут подозревать о том, что их средства не застрахованы, потому что банк вообще не присоединялся к системе или позже принял решение выйти из СЗД.  

Во избежание возникновения вышеизложенных ситуаций, система должна быть обязательной, что также рекомендуется Форумом за финансовую стабильность и принята в большинстве стран, внедривших СЗД. Хотя это может показаться не совсем справедливым по отношению к сильным банкам, следует иметь ввиду, что в конечном итоге все участники системы выигрывают из-за снижения опасности массового изъятия депозитов из любого банка, что способствует стабильности всей банковской системы.   

В связи с тем, что предлагается к внедрению абсолютно новая система, при обязательном участии банков, может встать сложная задача включения в систему, в том числе и таких банков, участие которых сразу же подвергнет систему финансовому риску или иным образом негативно повлияет на процесс функционирования СЗД. Во избежание подобных ситуаций, рекомендуется ввести требование для включения в СЗД через процедуру подачи заявки. В этом случае СЗД получает возможность контролировать риски, которые она на себя принимает, установив критерии присоединения к системе, что может также служить повышению дисциплины со стороны банков по соблюдению пруденциальных требований и нормативов. В данном случае должен существовать надлежащий план подготовки принятия в систему, в котором определяются критерии, процедуры и сроки, относящиеся к процессу присоединения банков к системе. При этом, критерии должны быть прозрачными с предоставлением банкам, не подпадающим под данные критерии, времени для приведения своей деятельности в соответствии с установленными критериями.     

Результаты социологического опроса показывают, что большинство населения (88,2%) и экспертов выразили мнение об обязательном участии  всех банков. Подавляющее   большинство представителей коммерческих банков пришли к выводу о том, что участие банков в СЗД возможно лишь при соответствии определенным критериям. 

  

Рекомендация:

· Система защиты депозитов должна быть обязательной, что позволяет исключить несправедливый отбор;  · Вступление в систему  должно быть автоматическим для вновь создаваемых банков, одновременно с получением банковской лицензии;  · Для действующих банков должны быть разработаны критерии, которые  четко и ясно определяют требования для вступления в систему;  · К банкам, не отвечающим установленным критериям и не способным привести свою деятельность в соответствие с критериями в установленные сроки, должны быть применены меры по установлению запрета на проведение операций по приему депозитов или отозвана лицензия, если это необходимо.

   

4.4.1. Тип банков, допускаемых к участию в системе защиты депозитов  

Разработчиками рассмотрены, в дополнение к коммерческим банкам Кыргызской Республики, возможность участия в СЗД небанковских учреждений, филиалов иностранных банков, государственных банков.  

Дочерние банки и филиалы зарубежных банков также должны принимать участие в СЗД Кыргызской Республики, не зависимо от того существует или нет СЗД в стране, где расположен головной банк. Данное предложение связано с тем, что подобные финансово-кредитные учреждения также осуществляют операции по приему вкладов в стране пребывания и по отношению к их вкладчикам  должны быть предоставлены одинаковые условия как и для других банков с целью сохранения стабильности финансовой системы республики и установления равных правил игры для всех банков на территории Кыргызской Республики. При этом, следует заключить формальное соглашение об обмене информацией между НБКР и органом надзора страны регистрации головного банка филиала или дочернего банка до того, как филиал или дочерний банк будет допущен в СЗД. С целью сохранения равных условий для местных банков, дочерних банков и филиалов зарубежных банков, уровень покрытия для филиалов и дочерних банков рекомендуется не более уровня, принятого в Кыргызстане, не зависимо от того, если в стране расположения головного банка сумма покрытия выше, чем принято в Кыргызстане. Также важно отметить, что участие данной категории банков в СЗД увеличит базу финансирования Фонда. 

  

Государственные банки также должны принимать участие в СЗД. Не смотря на то, что имеются преимущества в виде скрытой формы гарантии со стороны государства, в целях обеспечения равенства условий конкуренции с частными банками, а также в связи с тем, что к данным банкам применяется такой же уровень регулятивных и надзорных требований как и к частным банкам, следует включить данные банки в СЗД. Кроме того, участие государственных банков позволит расширить базу финансирования ФЗД и снять вопросы мнимого конкурентного преимущества государственных банков по отношению к частным банкам.   

  

Небанковские финансовые институты в среднесрочный период рекомендуется не допускать к СЗД, т.к. подобные институты пока еще не имеют такого определяющего значения для стабильности финансовой системы республики как банки и не осуществляют операции по приему депозитов. К тому же, включение НБФИ в систему потребует применения по отношению к ним практически тех же надзорных стандартов, которые применяются к банкам, что является не целесообразным, принимая во внимание круг операций, проводимых НБКФИ и возможность создания трудностей в развитии и становлении небанковских финансовых институтов. Вопрос участия НБФИ в СЗД может быть рассмотрен позже, возможно также с акцентированием внимания на создании отдельных СЗД в небанковских финансовых институтах. 

  

Результаты социологического опроса показывают, что по мнению населения, экспертов и представителей коммерческих банков, система должна распространяться на все банки вне зависимости от форм собственности.  

  

Рекомендация:

В связи с вышеизложенным, предлагается разрабатывать систему защиты депозитов с обязательным участием следующих банков:  · коммерческие банки;  · государственные банки;   · дочерние банки и филиалы зарубежных банков.  Данные рекомендации соответствуют обеим целям разрабатываемой СЗД, включая поддержку стабильности финансовой системы, которая в основном зависит от банков. При этом, должны быть разработаны четкие критерии участия банков в СЗД. Вновь открываемые банки должны автоматически включаться в СЗД.

  

 4.5.      Виды депозитов, подлежащих защите.  

Определение видов депозитов, подлежащих защите зависит от целей и задач разрабатываемой СЗД, экономической среды, состояния бюджета, суммы покрытия и других факторов.  

  

Разработчиками проанализированы следующие типы депозитов на предмет их включения в систему защиты депозитов:  

1.     Депозиты физических лиц в национальной валюте; 

2.     Депозиты физических лиц в иностранной валюте; 

3.     Депозиты юридических лиц в национальной валюте; 

4.     Депозиты юридических лиц в иностранной валюте; 

5.     Депозиты предпринимателей без образования юридического лица. 

  

Большинство стран покрывают депозиты физических и юридических лиц. Из покрытия обычно исключаются депозиты руководства, совета директоров и связанных с ними интересами лиц; депозиты на предъявителя; депозиты, принадлежащие правительственным органам, финансовым учреждениям; а также депозиты, связанные с подозрительными операциями. Например, Директива 94/19/ЕС Европейского Парламента и Совета от 30 мая 1994 года по схемам гарантирования депозитов дает право государствам-участникам ЕС требовать исключения из системы гарантирования 14 типов депозитов[9].  

  

Следует иметь ввиду, что всеобъемлющее покрытие требует больших финансовых ресурсов, что является неприемлемым для банковской системы Кыргызской Республики в данное время и может привести к недокапитализации Фонда и его неплатежеспособности. Также объем депозитов, деноминированных в иностранной валюте очень высокий. Принимая во внимание, что многие мелкие вкладчики  держат свои сбережения в иностранной валюте, данная категория вкладов должна быть обязательна включена в СЗД.   

Результаты социологического опроса показывают, что по мнению значительной части населения, защите должны подлежать депозиты физических лиц как в национальной, так и в иностранной валюте. Об этом отметили  41,6% опрошенного населения, также как и большинство экспертов и представителей КБ.  

  

Рекомендация:

Принимая во внимание состояние экономики и банковской системы  республики, структуру депозитной базы,  а также то, что главной целью разрабатываемой системы защиты депозитов является защита наименее финансово образованных владельцев депозитов и содействие стабильности финансовой системы, предлагается определить к покрытию только:  · депозиты физических лиц в национальной валюте;   · депозиты физических лиц в иностранной валюте.   Выплату возмещения по депозитам физических лиц в иностранной валюте, осуществлять только в национальной валюте по учетному курсу, установленному НБКР на дату отзыва лицензии и не более суммы, установленной к защите/покрытию.      ·        Исключения: депозиты следующих физических лиц не будут подлежать к возмещению:  ·          лица, имеющие 5 и более процентов голосующих акций в банке;  ·          физические лица, которые являются консультантами или аудиторами банка;  ·          родственники всех вышеперечисленных физических лиц;  ·          вклад физического лица, осуществленный по доверенности юридического лица;  ·          вклад, сделанный в результате операций, в связи с которым имеется решение судебных органов за отмывание денег и финансирование терроризма;  ·          анонимные счета (если они будут разрешены);  ·          депозиты физических лиц в филиалах местного  банка за пределами Кыргызской Республики;  ·          депозиты инсайдеров и аффилированных лиц.

 4.6       Установление ограничений страхового покрытия  

Пределы страхового покрытия обычно устанавливаются по отношению к одному депозиту или к одному вкладчику. Разработчиками были рассмотрены следующие варианты установления страхового  покрытия в отношении: 

· одного вкладчика в каждом конкретном обанкротившемся банке; 

· ко всем депозитам вкладчика в одном банке. 

  

Подход, при котором установление лимита страхового покрытия происходит на каждый депозит, не соответствует принципу предоставления ограниченного страхового покрытия, поскольку это условие легко обходится путем открытия одним лицом нескольких депозитных счетов в одном и том же банке на суммы, равные установленному страховому лимиту или менее его. Установление страхового лимита на каждого отдельного вкладчика позволяет избежать такого недостатка и соответствует  установленной цели разрабатываемой СЗД, является более справедливым, т.к. ко всем вкладчикам используется один и тот же подход, не зависимо от того, разделен ли депозит на несколько счетов.   

Установление  защиты в отношении отдельного счета также увеличивает сложность процесса администрирования выплат и увеличивает расходы, связанные с обслуживанием, т.к. Фонду придется определить каждый счет вкладчика, который разделил свои счета с целью покрыть все, избегая, таким образом, пределов покрытия.  

Рекомендация:

·        Учитывая важность международно-принятого принципа ограниченного покрытия для исключения морального вреда и обеспечения стабильности финансовой системы, а также поддержания требований по предоставлению информации на разумном уровне, более предпочтительным представляется подход, при котором система защиты депозитов организована из расчета на каждого конкретного вкладчика в каждом конкретном банке. Данный подход также соответствует международно-принятой практике и рекомендуется Форумом за финансовую стабильность. Для снижения риска потерь, вкладчики должны диверсифицировать свои риски путем их размещения в разные банки.

  

4.7.      Подходы к определению суммы возмещения.  

  

Разработчиками рассмотрены следующие важные вопросы, связанные с покрытиями:  

· 100 процентное или частичное покрытие; 

· основная сумма или включая проценты; 

· со-страхование;  

· индексация покрытия.   

Для уменьшения морального вреда и в соответствии с международной практикой, покрытие должно быть ограниченными и достаточно не большим, чтобы иметь возможность обеспечить защиту мелких вкладчиков в соответствии с целью системы защиты депозитов и стимулирования крупных вкладчиков осуществлять мониторинг финансового состояния банков, куда вложены депозиты.  

Полное покрытие не только накладывает непозволительные обязательства на Правительство Кыргызской Республики (т.к. Фонд не будет в состоянии выполнить свои обязательства и Правительству, вполне возможно, придется оказать помощь, чтобы не подорвать доверие населения), но может также стимулировать банки участвовать в проведении высокорисковых операций в надежде на то, что Правительство возместит потери вкладчиков. Более того, крупные вкладчики не будут иметь стимулов осуществлять мониторинг состояния банка и диверсифицировать риски. Таким образом, ограниченное покрытие является наиболее приемлемым подходом для Кыргызской Республики. При этом также рекомендуется покрытие начисленных процентов, так как это поддерживает справедливость системы для всех вкладчиков.   

      Разработчики также рассмотрели практику со-страхования, применяемую в некоторых странах. Рассмотренная практика покрывает малые суммы до 100% и далее,  применяя меньший процент защиты к большей сумме. Не смотря на то что такая система может немного увеличить покрытия, она сложнее к пониманию вкладчиками, что снижает транспарентность системы и также увеличивает расходы Фонда. Разработчики считают, что установление единого покрытия, которое принимает во внимание способность системы финансировать данное покрытие и которое транспарентно и легко понимаемо  вкладчиками должно быть принято в Кыргызской Республике.   

Индексации лимита покрытия обычно производится с учетом инфляции, если показатель инфляции является слишком высоким. В странах с высоким уровнем инфляции СЗД может оказаться не способной выполнять поставленные перед ней задачи государственной политики. Соответственно, учитывая важность информирования общественности о четких лимитах покрытия и тот факт, что фактические и целевые показатели инфляции достаточно низкие, не целесообразно применять подход по индексации вкладов в Кыргызской Республике. 

  

Рекомендация:

Разработчиками предлагается:  ·        внедрение системы возмещения с покрытием основной суммы и процентов. При этом, в совокупности основная сумма и проценты, подлежащие возмещению, не должны превышать установленный предел возмещения.  ·        не применять подход по со-страхованию;  ·        не применять подход по индексации.

 4.8.      Взаимозачет/чистая позиция  

Данная практика требует принятия во внимание всех деловых отношений между клиентом и ликвидируемым банком с целью определения обязательств клиента перед банком и банка перед клиентом. Например, если клиент имеет кредит в банке и одновременно вложенный депозит, то его депозит может быть направлен на погашение обязательств по кредиту, вследствие чего у банка исчезают обязательства перед вкладчиком. Многие страны, в силу специфики  экономической и правовой среды, решают данный вопрос по-разному, часто через различные нормы законодательства, что еще более осложняет данный процесс.   

Тем не менее,  при рассмотрении данного вопроса разработчиками были приняты во внимание следующие факторы: 

· необходимость минимизации административных расходов на анализ таких взаимных требований; 

· поддержание стимула заемщика продолжать выплачивать обязательства банку; 

· возможность возникновения финансовых проблем у платежеспособных заемщиков в случае выставления требования о немедленном погашении кредита, спровоцировав, таким образом, отток ликвидных ресурсов заемщика; 

· необходимость временных затрат на определение таких отношений, и, соответственно их влияние на быстроту выплат и на доверие к Фонду защиты депозитов.   

Рекомендация:

В соответствии с главной целью системы защиты депозитов, т.е. обеспечения быстрого доступа вкладчика к возмещаемым средствам, а также поддержание доверия к Фонду защиты депозитов и принимая во внимание необходимость адекватного возврата средств в Фонд со стороны ликвидатора и снижения административных расходов Фонда, рекомендуется:  ·        чистую позицию (взаимозачет) использовать к просроченным кредитам (до и более 5 дней), а также к любым гарантиям депозитора к банку.

  

4.9.      Инвестиции средств Фонда защиты депозитов 

  

Средства ФЗД по определению должны быть ликвидными, для того, чтобы иметь возможность получить вложенные активы в полном объеме с минимальными  административными расходами. В то же время, средства должны быть инвестированы для получения гарантированного и стабильного дохода. При этом, следует иметь ввиду, что доходность не должна рассматриваться приоритетом перед ликвидностью.   

  

Рекомендация:

Разработчики рекомендуют размещение средств Фонда в:   ·        Ценные бумаги Правительства КР и НБКР;  ·        Ценные бумаги государств ОЭСР   ·        Депозиты в иностранные банки, имеющие долгосрочный рейтинг Moody's или Standrt&Poors не менее Ваа/ВВВ   ·        Инвестиции должны быть диверсифицированы для достаточного снижения и минимизации риска ликвидности и валютного риска.

  

  

  

V.        Создание фонда защиты депозитов (определение его размера, уровня первоначальных и последующих и взносов).  

Наличие надежных каналов финансирования является чрезвычайно важным для эффективного функционирования системы защиты депозитов и поддержания доверия к ней в обществе. Система защиты депозитов должна опираться на все механизмы финансирования, необходимые ей для обеспечения быстрого процесса возмещения по депозитам в случае банкротства банка. Недостаточное финансирование может привести к задержкам в процессе выплаты средств застрахованным вкладчикам, а также к существенному увеличению издержек и потере доверия к системе защиты депозитов. Финансирование может обеспечиваться разными способами, в том числе за счет правительственных ассигнований, взносов и сборов с банков-участников системы, заимствований на рынке или за счет комбинации перечисленных источников.   

Для подготовки ответов на критические вопросы, связанные с определением финансирования системы защиты депозитов и лимита покрытия, данный раздел основан на рекомендациях по формированию дизайна, которые были освещены в предыдущих разделах, с применением аналитической методологии. Для достижения поставленных задач, разработчики осуществили сбор и детальный анализ финансовой информации и данных НБКР, а также других внешних источников.  

Анализ базовой модели   

Анализ показал различные уровни необходимого размера первоначальной капитализации от 4 млн. сомов и до 58 млн. сомов (см. Таблица 1). Требования к первоначальному финансированию от уровня 0,1% до 1,2% от депозитной базы (ДБ) в случае, если расчет будет основан на всей депозитной базе (включающей депозиты физических и юридических лиц), либо от 0,3% до 4% (если за основу расчета использовать депозиты только физических лиц). С точки зрения влияния на банковскую систему это означает, что от 20% до 31% прибыли банковской системы до налогообложения (ЧПДН)[10] должно быть направлено на капитализацию Фонда с максимальным лимитом покрытия в 25000 сом. Для сравнения, покрытие в 10000 сом потребует от 11 до 16% ЧПДН, соответственно. 

  

Последующие взносы для поддержания целевого уровня Фонда потребуют внесения от 0,14% до 0,39% (при покрытии 10000 сом), если расчет будет производиться на основе всей депозитной базы либо от 0,45% до 1,3% если в расчет брать только депозиты физических лиц (лимит в 25000 сом). В результате воздействие на размер прибыли банков, ожидается с наименьшего от 7,4% до набольшего в 15,8%.  

Разработчики также провели детальный анализ воздействия различного финансирования на индивидуальные банки. Принимая во внимание хрупкость некоторых банков, первоначальная капитализация Фонда и последующие взносы могут оказаться для них не простой задачей. Для аналитических целей было принято, что взносы не должны превышать 25% ЧПДН. Данная цифра использована для показательных целей и конечно должна быть значительно меньше, что служит дополнительным основанием для увеличения срока финансирования Фонда. В зависимости от выбранной депозитной базы расчета, существует вероятность того, что до 12 банков столкнутся с проблемами, если взносы будут рассчитываться на основе всей ДБ (при лимите покрытия 25000 сом). Сравнительное количество при покрытии 10000 сом составляет 8  банков, что также вызывает беспокойство. 

  

Таблица 1.    Размер Фонда защиты депозитов. 

  

	10 000	15 000	20 000	25 000
Застрахованные депозиты 2-х средних банков	20 543,6	27 160,2	32 986,4	37 720,1
Застрахованные депозиты 3-х средних банков	30 815,4	40 740,3	49 479,6	56 580,2
Застрахованные депозиты самого крупного банка	30 382,5	41 532,8	50 009,8	57 562,2
Управление кредитным риском	23 775,1	30 760,8	36 554,6	41 612,3

 Методология создания ФЗД.  

  

Подходы к формированию размера ФЗД. 

  

В первую очередь остановимся на размере создаваемого Фонда. Существуют следующие подходы к определению размера Фонда: 

  

(1)   создаваемый ФЗД финансируется по факту, то есть ему передаются средства в случае банкротства одного из коммерческих банков в том размере, который необходим для проведения выплат застрахованных сумм. Положительным фактором здесь является отсутствие значительных затрат в текущем периоде. Однако, при возникновении необходимости осуществления выплат может возникнуть проблема отсутствия необходимых средств у источника финансирования[11], чья способность или желание оплатить дополнительные крупные взносы при начале ликвидации банка может оказаться сомнительной. 

(2)   ФЗД может быть не больших размеров и медленно выплачивать возмещение по мере продажи активов обанкротившегося банка. В данном случае положительным моментом также является отсутствие значительных затрат извне, однако при отсутствии достаточного уровня погашения активов ликвидируемого банка возврат средств будет осуществляться крайне медленно и ФЗД может быть недостаточным, либо превратиться в структуру, просто дублирующую деятельность специального администратора. 

(3)   ФЗД может быть крупных размеров. В этом случае его ресурсов будет достаточно для выполнения основной задачи защиты депозитов, необходимо будет только время для превращения активов Фонда в денежную форму[12]. Однако отрицательным фактором данного подхода является необходимость проведения значительных взносов для создания и поддержания Фонда на требуемом уровне. 

(4)   Еще один способ - поддерживать Фонд скромных размеров, но с возможностями незамедлительного заимствования (и последующего возмещения) средств на покрытие убытков, превысивших установленный средний уровень. Данная модель считается более универсальной, чем описанные ранее, однако в условиях становления финансового рынка Кыргызской Республики ее недостатком является отсутствие приемлемого источника кредитных ресурсов. Может сложиться такая ситуация, что Фонд не сможет осуществлять заимствования при необходимости, и в этом случае он может стать неликвидным и не способным выполнить обязательства перед вкладчиками. 

  

Рекомендации разработчиков: Фонд должен быть самодостаточным. Так как рынок капитала в Кыргызской Республике развит в недостаточной степени, то в данном разделе делается предположение, что ФЗД не будет иметь возможностей заимствования в ближайшее время, поэтому его размер должен соответствовать прогнозируемым потрясениям (в случае наличия таковых) и возможности при этом погасить сумму застрахованных депозитов за счет своих средств, не прибегая к заимствованиям и не задерживая выплаты застрахованных депозитов до момента погашения активов банка - банкрота.   

Варианты выбора источника финансирования.  

В данной ситуации существует три вероятных источника первоначального создания и последующего пополнения средств Фонда - коммерческие банки, Правительство и внешние доноры, которые бы смогли финансировать создаваемый ФЗД. Однако, учитывая текущее состояние бюджета республики, а также мероприятия, направленные на сокращение программы государственных инвестиций в ближайшее время (согласно Программы КОР), и, принимая во внимание отсутствие интереса в осуществлении финансирования со стороны внешних доноров, наиболее реалистичным и приемлемым источником финансирования Фонда в данное время возможно следует рассматривать коммерческие банки Кыргызской Республики. Однако, способность коммерческих банков предоставить достаточные средства для создания ФЗД определит временные рамки внедрения данной системы.   

Далее необходимо отметить, что создание и начало функционирования Фонда напрямую зависит от общего финансового состояния как банковской системы в целом, так и отдельно взятых коммерческих банков. С одной стороны, при наличии на финансовом рынке банков с неудовлетворительным финансовым положением, создаваемый Фонд предположительно может быть сразу использован в ближайшее время и его дальнейшее самостоятельное функционирование будет под большим вопросом, что может потребовать дополнительного бюджетного финансирования. Также следует отметить, что устойчивые коммерческие банки вряд ли согласятся финансировать возврат средств банка - банкрота. С другой стороны, низкая доходность всей системы коммерческих банков также может привести к появлению убыточных банков, что в дальнейшем может привести к объявлению дополнительных банкротств.  

  

Следовательно, разработчики рекомендуют, чтобы на момент начала функционирования ФЗД присутствовали две обязательные составляющие: (1) отсутствие на рынке банков, имеющих в своей деятельности серьезные проблемы, связанные с угрозой банкротства, (2) банки имели уровень доходности, достаточный для покрытия расходов, идущих на создание ФЗД и его пополнения в будущем[13]. 

  

Уровень покрытия.  

Существенное значение при рассмотрении размеров ФЗД играет размер устанавливаемого покрытия для страхуемых депозитов. Очевидно, что чем больше сумма покрытия, тем ФЗД должен иметь больший размер. С точки зрения затрат на его создание и поддержание на должном уровне, наиболее предпочтительно иметь минимально возможную сумму покрытия.   

В целях проведения аналитических исследований были избраны четыре  уровня покрытия (10 000, 15 000, 20 000, 25 000 сом).  Приведенные значения, с аналитической точки зрения, представляют первоначальные значения для возможных исследований, и, что очень важно, являются совместимыми с целями системы защиты депозитов - защита наиболее финансово уязвимых (мелких) вкладчиков. Таблица 2 представляет цифровые значения по предлагаемым лимитам в сравнении с ВВП на душу населения, средней заработной платой, количеством счетов и объемов покрытия (Таблица 3 показывает сравнительные показатели для отдельных стран СНГ). Анализ систем защиты депозитов по всему миру  представляет различные лимиты покрытия, но, тем не менее, уровень покрытия в размере от одно- до двухразового ВВП на душу населения является наиболее благоразумным. Более того, между экспертами по вопросам страхования депозитов существует взаимный консенсус о том, что система защиты депозитов, основной целью которой является защита наиболее финансово уязвимых (мелких) вкладчиков, должна преследовать цель покрытия более 85% счетов  и около 20 и более процентов объема депозитов. Как показано в таблице все четыре значения соответствуют международной практике.  

Таблица 2. Отношение покрытия к средним показателям. 

  

Покрытие	Отношение к ВВП на душу населения	Отношение к средней заработной плате	Отношение к среднему размеру счета
10 000	0,61	5,44	0,82
15 000	0,91	8,16	1,23
20 000	1,21	10,89	1,64
25 000	1,52	13,61	2,06

  

Таблица 3. Практический опыт стран СНГ (2003 год). 

  

	Казахстан	Россия	Украина
Максимальный уровень покрытия (эквивалент долларов США)	2 715	3 142	250
Отношение размера покрытия к ВВП на душу населения	1,6	1,2	0,3

  Рекомендуется, чтобы уровень покрытия был установлен не более чем 15000 сом, что позволяет охватить защитой 91% счетов и 19% объема депозитов. Любое дополнительное увеличение покрытия, как показывает Таблица 4, дает только незначительное увеличение количества страхуемых счетов, но может привести к серьезным расходам для Фонда. Например, при покрытии в 20000 сом, система охватывает почти 92% счетов или 22% объема депозитов физических лиц.  

Рекомендуемый лимит в 15000 сом составляет 0,91 ВВП на душу населения, покрывает более 8 месяцев средней заработной платы и в 1,2 раза превышает средний депозит, выраженный в национальной валюте, что выглядит достаточно адекватным и приемлемым уровню покрытия, который соответствует  целям Фонда и существующей социальной структуре.   

  

Таблица 4. Уровень покрытия  

  

	10 000	15 000	20 000	25 000
Количество полностью покрываемых счетов  в %-тах от счетов всего	88,6%	90,8%	92,3%	93,2%
Застрахованные депозиты в %-тах от депозитов физических лиц	14,5%	18,6%	21,9%	24,9%
Застрахованные депозиты в %-тах от депозитов всего	4,3%	5,6%	6,6%	7,4%

  

Сроки создания Фонда защиты депозитов.   

Базовая модель предполагает необходимость наличия временных рамок в один год для капитализации Фонда. Также предполагается, что все платежи будут сделаны банками равным долями во время первого года. Разработчики определили, что многие банки столкнутся с серьезными трудностями, если будет установлено требование о капитализации Фонда в течение одного года. В этой связи рекомендуется, по меньшей мере, двухгодичный период внедрения системы защиты депозитов, для того чтобы: 

· Облегчить влияние взносов на доходность банков. 

· Дать время для улучшения ситуации со слабыми банками. 

· Дать возможность для очищения системы от слабых участников, для того чтобы требования по капитализации для жизнеспособных банков могли быть снижены до разумных пределов. 

· Принимая во внимание, что банкам необходимо сформировать уровень своего капитала (собственных средств) в размере 60 млн. сомов к 01.01.2006 года и необходимость генерирования внутреннего капитала, так как имеются трудности получения его из внешних источников. 

 Рекомендуется для принятия смешанный вариант внедрения ФЗД:  

· как минимум двухгодичный срок внедрения (но не ранее достижения целевого значения ФЗД) 

· целевое значение ФЗД - 15% от застрахованных депозитов 

· участие Правительства в размере 50%. 

· размер ФЗД - 41 млн. сом, 

· первоначальные взносы 0,21% от депозитов всего или 5,46% нераспределенной прибыли до налогообложения в годовом исчислении. 

· последующие взносы 0,32% от депозитов всего и 12,9% от нераспределенной прибыли до налогообложения в годовом исчислении.  

Следует еще раз подчеркнуть, что наличие стабильности и прибыльности банковской системы является основным условием для введения СЗД в краткосрочном периоде.  

Установление приоритета.  

Еще одним принципиальным вопросом является очередность требований ФЗД после проведения выплат при банкротстве банка. Наиболее эффективным с точки зрения возвратности средств в ФЗД представляется установление данному Фонду полного приоритета по сравнению с другими кредиторами (в том, числе вкладчиками, вклады которых больше установленной суммы покрытия). В данном случае, средства, поступающие в ликвидируемый банк, будут направляться в первую очередь в ФЗД, что позволит более эффективно восстановить затраченные ресурсы. В противном случае возврат средств становиться более проблематичным (часть средств направляется на удовлетворение требований других кредиторов), более растянут во времени и потребует поиска дополнительных источников финансирования либо увеличения регулярных взносов со стороны действующих коммерческих банков.  

Рекомендация: Следует в законодательном порядке наделить создаваемый ФЗД приоритетом по сравнению с незастрахованными вкладчиками и другими кредиторами в вопросе удовлетворения требований к должнику.  

Методика оценки первоначальных и последующих взносов.  

В международной практике в качестве базы для оценки размера первоначальных взносов и последующих взносов существует два варианта.  Один - использование всей депозитной базы. Другой - использование депозитной базы физических лиц.  

Рекомендация: использовать общую стоимость всей депозитной базы, включая депозиты физических и юридических лиц. Это приемлемо по следующим причинам: 

·        Расширяется база расчета, снижая, таким образом, размер взносов. 

·        Снижает стимул некоторых банков не привлекать депозиты физических лиц, что позволяет следовать государственной политике по привлечению депозитов физических лиц. 

·        Снижает административные расходы и упрощает требования к отчетности, что связано со слабыми информационными системами некоторых банков. 

  

Тем не менее, данный подход может показаться несправедливым по отношению к некоторым банкам, которые в основном осуществляют бизнес с юридическими лицами, т.к. данные банки будут вынуждены оплачивать взносы по депозитам, имеющим малую долю в структуре депозитов банка.  

   

Размер Фонда (при лимите покрытия 15000 сом) 

  

Если ФЗД явно и полностью не гарантируется Правительством, Фонд должен поддерживать необходимую ликвидность, позволяющую продемонстрировать наличие достаточных средств для немедленного покрытия обязательств.  Считается невозможным  и нецелесообразным поддерживать Фонд способный покрывать множество банкротств, которые в любом случае невозможно прогнозировать по времени, количеству и воздействию на Фонд. Тем не менее, для поддержания доверия общественности, а также принимая во внимание отсутствие кратко и среднесрочного доступа к ресурсам на рынке капитала, рекомендуется создание Фонда, который будет способен поддерживать ликвидные средства, достаточные для покрытия ожидаемых и неожидаемых потерь, что означает минимальную капитализацию в 41 млн. сом (или около 15% от застрахованных депозитов).  

  

Такой размер Фонда необходим по следующим причинам:  

·        Недостаток долгосрочной финансовой стабильности в сравнении с более сильной  стабильной экономикой; 

·        Наличие слабых банков; 

·        Присущая неопределенность, связанная с предположением в отношении  неплатежеспособности банков, уровня возврата активов банка при его ликвидации, прогнозирования прибыльности банковского сектора, доходностью и административными расходами Фонда; 

·        Необходимость поддержания доверия населения через публикацию информации о наличии необходимых и значительных средств для выплаты застрахованных депозитов в случае банкротства банка. 

  

Важно также помнить, что разработчики использовали ожидания, связанные с уровнем возвратности от реализации активов. Данные ожидания были основаны на тщательной оценке возвратности за последние несколько лет, которые, безусловно, могут иметь тенденцию к увеличению или к уменьшению в будущем. Так, если уровень возвратности будет ниже прогнозируемой, то потребуется большая ликвидность Фонда, чем прогнозируемая. 

  

Банковская система: 

  

Должно быть достигнуто всестороннее понимание, что состояние и прибыльность банковской системы являются критическими факторами для принятия решения относительно выбора размера покрытия и  финансирования ФЗД. ФЗД не должен оказывать негативное воздействие на жизнеспособные банки и подталкивать более слабые банки на неплатежеспособности.  

  

Воздействие на бюджет 

  

Разработчики оценили воздействие введения СЗД на возможные налоговые потери, исходя из того, что первоначальные  и последующие взносы банков будут относиться на расходы. Анализ показал, что в случае даже сценария самой большой капитализации, потери бюджета будут незначительными (до 0,8% налоговых поступлений). 

  

Воздействие на макроэкономическую среду 

  

Воздействие на макроэкономическую ситуацию было проанализировано исходя из представления того, что отчисления банков в Фонд снизят возможность выдачи кредитов. Разработчики проанализировали два возможных сценария: оценивая то, что все средства Фонда могли бы быть использованы на выдачу кредитов и часть - размещена в другие активы. Наиболее консервативный сценарий показал, что всего может быть снижена кредитная способность только на 1,44%. 

   

VI.       Заключение  

  

VI.1     Условия, необходимые для внедрения системы защиты депозитов: 

  

Исследования в области СЗД и опыт многих стран показывают, что для поддержки жизнеспособности СЗД должны быть выполнены определенные условия, включая макроэкономическую стабильность, адекватность финансовой и правовой инфраструктуры. С целью определения наличия необходимых обязательных условий и оценки текущей ситуации, разработчиками проведен ситуационный анализа и самооценка. В этой связи, кроме необходимости обязательного выполнения нижеприведенных условий, продолжение проведения НБКР и Правительством Кыргызской Республики согласованной денежно-кредитной и бюджетно-налоговой политики, направленной на дальнейшее укрепление макроэкономической стабилизации, является важной предпосылкой для внедрения СЗД с позиции макроэкономических условий. 

  

  

Условие 1:	Выполнение необходимых мероприятий по продвижению проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О банках и банковской деятельности» и «Об аудиторской деятельности», одобренные постановлением Правительства  КР №617 от 30.09.2003 г. и направленные на рассмотрение Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.   Предложенные изменения разработаны с целью приведения норм законодательства в соответствие с международной практикой, рекомендациями и директивами Базельского комитета по банковскому надзору и международной организации аудиторов, а также рекомендациями по результатам Миссии FSAP 2002 года.   Предлагаемые изменения предполагают предоставление НБКР полномочий отклонять, требовать замены и, при необходимости, назначать внешних аудиторов, а также требовать от аудиторов предоставления и обсуждения результатов проверки и рабочих материалов с органом надзора и устанавливают наличие правовой основы для обмена информации.
Условие 2.	С целью обеспечения жизнедеятельности СЗД, органу надзора и коммерческим банкам следует предпринять необходимые меры по:  - повышению финансовой устойчивости банков;  - соответствию критериям вступления в систему защиты депозитов. В случае невозможности соответствия коммерческого банка установленным критериям в согласованные сроки, органу надзора следует предпринять предупредительные меры и санкции, вплоть до отзыва лицензии.
Условие 3.	С целью приведения норм банковского и гражданского законодательства в соответствие с международной практикой и устранения имеющихся противоречий между банковским и гражданским законодательством, НБКР следует разработать предложения по внесению изменений и дополнений в соответствующие законодательные акты.
Условие 4.	Решение перечисленных выше проблем, связанных с судебной системой, а также принятие мер по их устранению и практическому осуществлению судебно - правовой реформы в Кыргызской Республике, особенно в части процессуального законодательства и механизма исполнительного производства, являются важными для жизнеспособной деятельности СЗД в краткосрочной и долгосрочной перспективе. Таким образом, следует ускорить процесс реформирования судебной системы.
Условие 5.	Следует предпринять необходимые меры по продвижению и скорейшему принятию Закона Кыргызской Республики «О залоге», находящегося на рассмотрении Законодательного Собрания Жогорку Кенеша Кыргызской Республики.
Условие 6.	Следует предпринять меры для улучшения операционной  деятельности и возвратности ДЕБРА/специального администратора обанкротившихся банков.
Условие 7.	Следует законодательно установить приоритет Фонда защиты депозитов по отношению к незастрахованным вкладчикам и другим кредиторам банка, путем внесения данного условия в положения проекта Закона «О защите депозитов», а также путем внесения изменений и дополнений в Закон КР «О консервации, ликвидации и банкротстве банков».
Условие 8.	Следует внести изменения и дополнения в Налоговый Кодекс Кыргызской Республики для возможности осуществления вычетов из налогооблагаемой базы для коммерческих банков сумм, направляемых в Фонд защиты депозитов.

   

VI.2.    Резюме основных элементов дизайна системы защиты депозитов в Кыргызской республике. 

  

Цели СЗД	·         Защита наиболее финансово уязвимых (мелких) вкладчиков;  ·         Содействие стабильности финансовой системы.
Тип системы	·         Независимое государственное юридическое лицо;   ·         Администрируется Правительством
Полномочия	·         Система «общая касса» - т.е. функции по расчету и сбору взносов; инвестиционные решения по размещению свободных активов; уточнение требований; возмещение застрахованных депозитов
Орган Управления	·         Совет директоров
Количество членов СД	·         7 (семь)
Состав СД	·         один представитель Администрации Президента  ·         один Представитель Аппарата Премьер-министра  ·         Исполнительный Директор Фонда защиты депозитов, назначаемый Президентом по представлению НБКР и Министерства финансов  ·         Два представителя НБКР  ·         Два представителя Минфина      ·         Председатель СД и его заместитель избирается членами СД
Членство  ·         Вновь открываемые банки	·         Обязательное. Вступление в систему автоматическое с момента выдачи лицензии
·         Действующие банки  ·         Дочерние банки и филиалы зарубежных банков	·         Критерии доступа к СЗД должны быть установлены НБКР  Для банков, не соответствующих установленным критериям, должен быть определен временной график для выполнения критерий.
·         Исключения	·         Филиалы местных банков за рубежом
Покрытие	·         15 000 сом   ·         Только депозиты физических лиц  ·         Текущие, срочные и депозиты до востребования (без ограничения по срокам)  ·         Основная сумма и проценты  ·         Возмещение только на одного вкладчика в одном банке  ·         Если совместный счет - пропорциональное распределение, если иное не оговорено в Договоре вклада  ·         Депозиты в национальной и иностранной валюте  ·         Возмещение по депозитам в иностранной валюте подлежит возмещению в национальной валюте, по курсу, установленному НБКР на дату отзыва лицензии.
Исключения из покрытия	·         депозиты инсайдеров и аффилированных лиц;      ·         анонимные счета;  ·         лица, имеющие 5 и более процентов голосующих акций в банке;  ·         физические лица, которые являются консультантами или аудиторами банка;  ·         родственники всех вышеперечисленных физических лиц;  ·         вклад физического лица, осуществленный по доверенности юридического лица;  ·         депозиты физических лиц в филиалах местного  банка за пределами Кыргызской Республики   ·         вклад, сделанный в результате операций, в связи с которым имеется решение судебных органов за отмывание денег и финансирование терроризма;
Финансирование	·         Ex-ante (авансом)
Первоначальный взнос	·         0,21% в год от всей депозитной базы в течение 2-х лет
Страховой взнос (последующие взносы)  ·         определение стоимости  ·         размер отчислений	·         Единая ставка      ·         0,32%  в год от всей депозитной базы
Целевое значение Фонда (%)	·         15% застрахованных депозитов
Текущее целевое значение в национальной валюте	·         41 млн. сом
Инвестирование свободных активов	·         Ценные бумаги Правительства КР и НБКР   ·         Ценные бумаги государств ОЭСР   ·         Депозиты в иностранные банки, имеющие долгосрочный рейтинг Moody's или Standrt&Poors не менее Ваа/ВВВ   ·         Инвестиции должны быть диверсифицированы для достаточного снижения и минимизации риска ликвидности и валютного риска.
Метод компенсации	·         Страхователь должен в возможно кратчайшие сроки выбрать наиболее лучший метод выплат: перевести сумму застрахованных депозитов обанкротившегося банка в безопасный банк; осуществлять выплату из определенных мест, включая автоматы для снятия наличности; или другие доступные средства
Временной лимит начала выплат	·         Начало выплат не позже чем  через 45-60  дней с момента отзыва лицензии
Поддержка ликвидности и платежеспособности	·         Кредит со стороны Министерства финансов для предупреждения дефолта, который подлежит последующему возврату банками-участниками системы   ·         Заимствование на рынке под гарантию Министерства финансов
Приоритетность и суброгация	·         Фонд защиты депозитов имеет приоритетность в очередности выплат перед незастрахованными вкладчиками и другими кредиторами  ·         Фонд имеет право на суброгацию
Право на взаимозачет (чистая позиция)	·         Взаимозачет (чистая позиция) является обязательным по отношению ко всем просроченным кредитам (просрочка от 5 и более дней)   ·         На гроссовой основе (незастрахованная часть определяется до  применения взаимозачета (чистая позиция))
График внедрения	·         не менее 2-х лет с момента принятия Закона «О защите депозитов», но не ранее достижения 15% целевого значения Фонда от застрахованных депозитов.

  

[1] Форум за финансовую стабильность (Financial Stability Forum) был создан в 1999 году, под эгидой Банка Международных Расчетов, с целью содействовать международной финансовой стабильности, улучшение функционирования рынков и снижение системного риска.  

[2] Рабочая группа состояла из представителей Аргентины, Канады, Чили, Франции, Германии, Венгрии, Италии, Японии, Мексики, Филиппин, США, Всемирного Банка и Международного Валютного Фонда. Рабочую группу возглавлял г-н Жан Пьер Саборин - Президент Канадской Корпорации страхования депозитов. Отчет рабочей группы опубликован в сентябре 2001 года (www.cdic.ca) 

[3] Международная Ассоциация Страховщиков Депозитов - организация, объединяющая в себе многие Фонды страхования/гарантирования вкладов по всему миру и позволяющая осуществлять обмен информацией и опытом по существующим системам страхования депозитов.  Основной целью, которую преследует МАСД является вклад в усиление эффективности вопросов страхования депозитов через продвижение международного сотрудничества (www.iadi.org).  

[4] Рекомендация совместной миссии МВФ и ВБ: Программа оценки финансового сектора Кыргызской Республики, ноябрь 2002 года, том 1, пункт 126. 

 [5] Отчет FSAP, ноябрь 2002 года, Том I 

[6] Отчет о результатах исследования по изучению осведомленности и отношения населения к системе защиты депозитов, январь 2004 года. 

[7] Источник: Deposit Insurance, Actual and Good Practices, Gillian G.H. Garcia, IMF, 2000 

[8] Добровольное участие часто применяется при частной системе защиты депозитов 

[9] EU Directive 94/19/EC Article 7, (2), Annex I.  

[10] Основано на предварительных данных по итогам 2003 года  

[11] Далее по тексту рассматриваются возможные варианты финансирования Фонда. 

[12] Как ожидается в основном средства ФЗД будут размещены в высоколиквидные ценные бумаги (в основном ценные бумаги Правительства) 

[13] При проведении расчетов для первоначального финансирования, с целью проведения аналитической работы, принято предположение, что максимальный взнос каждого коммерческого банка не должен превышать 25% полученной прибыли до налогообложения, что, по мнению разработчиков, является максимальным размером допустимых дополнительных затрат.