АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА 

Национальный банк Кыргызской Республики 

АНАЛИЗ РЕГУЛЯТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ 

к проекту Закона Кыргызской Республики 

«О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» 

Основание для разработки: Приказ Национального банка Кыргызской Республики «О создании рабочей группы по проведению анализа регулятивного воздействия» от 8 августа 2023 года № 2023-Пр-141-181-О 

Руководитель рабочей группы: 

Султаналиев А.З., начальник УПС НБКР. 

Контактные данные ответственного лица: 

Сыргатаев А.Т. asyrgataev@nbkr.kg, 66-90-99. 

I. Проблемы и основания для изменения регулирования 

1. Описание проблемы 

В Кыргызской Республике банковские платежные карты являются наиболее востребованным инструментом для оплаты за товары и услуги, а также осуществления денежных переводов. Рынок банковских платежных карт в последние годы стремительно развивается, в том числе за счет инновационных технологий, которые внедряются как локальными, так и международными платежными системами (далее – МПС). 

Развитие рынка платежных карт на национальном уровне имеет важное значение для стимулирования экономического роста и повышения уровня и качества жизни населения. Карточная индустрия оказывает положительное воздействие на экономику в целом и отдельные ее элементы путем увеличения скорости оборота денежных средств; сокращения уровня затрат по обслуживанию наличного денежного оборота; снижения операционных издержек; повышения эффективности банковского обслуживания и уровня безопасности совершаемых операций; привлечения инвестиций со стороны физических лиц и иных хозяйствующих субъектов в экономику в форме зачисления свободно располагаемых денежных средств на банковские счета и др.  

В рамках реализации Государственной программы по увеличению доли безналичных платежей и расчетов в Кыргызской Республике Национальным банком при содействии министерств, ведомств и коммерческих банков проводились мероприятия, направленные на увеличение безналичных платежей и расчетов с использованием платежных карт, развитие инфраструктуры по приему безналичных платежей и доступность платежных услуг для населения. 

Так, за последние 5 лет количество операций с использованием банковских платежных карт в Кыргызской Республике увеличилось в 4,5 раза, с 28,8 млн операций в 2017 году до 128,8 млн операций в 2022 году.  

При этом очевидно, что повсеместное проникновение банковских платежных карт в деятельность граждан и хозяйствующих субъектов создает определенные возможности и риски для экономической и финансовой безопасности страны. 

В целях обеспечения экономической безопасности страны, снижения межстрановых рисков и политического влияния другой страны на принимаемые решения, а также защиты внутригосударственного рынка розничных платежей 24 апреля 2021 года был принят Закон Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики 

«О платежной системе Кыргызской Республики». 

Согласно Закону, сбор, обработка, хранение финансовой информации о платежах, совершенных в национальной валюте с использованием банковских платежных карт различных платежных систем, должны проводиться на территории Кыргызской Республики (внутригосударственные платежи). Клиринг по внутригосударственным платежам должен проводиться оператором национальной платежной системы (статья 20 Закона).  

Данная норма вступает в силу по истечении трех лет со дня официального опубликования (4 мая 2024 года). 

Коммерческие банки, чьи процессинговые центры находятся за рубежом имеют возможность к установленному сроку переключиться на процессинговые центры, находящиеся в Кыргызской Республике либо развернуть собственный процессинговый центр на территории страны. 

Национальный банк с момента принятия Закона проводил обсуждения и консультации с участниками рынка, в лице коммерческих банков, международных платежных систем и ЗАО «Межбанковский Процессинговый Центр» (далее –  ЗАО МПЦ) в целях выработки взаимоприемлемого варианта его реализации.  

В ходе проработки вышеуказанного вопроса МПС выразили обеспокоенность относительно того, что в случае, когда процессинг и авторизация по платежам в национальной валюте с использованием платежных карт МПС будут проводиться только на территории Кыргызской Республики, без возможности дополнительной обработки со стороны МПС, наиболее востребованные инновационные технологии и сервисы не смогут работать в стране и, таким образом, не будут доступны банкам и конечным потребителям в Кыргызской Республике.  

Принимая во внимание, что привлекательность карточных платежей для потребителей в Кыргызской Республике во многом связана с ожиданиями повышенного удобства от их использования за счет применения инновационных технологий, возникает необходимость в сохранении возможности использования и применения инновационных технологий МПС. 

Для достижения указанной цели необходимо внесение изменений в статью 20 Закона Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики». 

2. Масштаб проблемы 

По состоянию на 1 сентября 2023 года Национальным банком зарегистрировано 7 международных платежных систем расчетов с использованием банковских платежных карт. 

Услуги по эмиссии и эквайрингу банковских платежных карт национальной платежной системы «Элкарт» предоставлял 21 коммерческий банк; международных платежных систем – 14 банков. 

Общее число банковских платежных карт в обращении составило 6 102,7 тыс. карт, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года число карт выросло на 41,5 процента, а в сравнении с началом 2023 года на 16,6 процента. При этом численность взрослого населения Кыргызской Республики составила 4484,1 тыс. человек. 

В разбивке по видам, распределение платежных карт следующее:  

- Национальная система «Элкарт» 3 247 767 (53,2%): 

- «Элкарт» 3 242 619 (53,13%); 

- «Элкарт-UPI» 5 148 (0,1%). 

- международные системы 2 854 911 (46,8%): 

- VISA 2 682 465 (43,96%); 

- MasterCard 51 794 (0,85%); 

- Золотая Корона 94 263 (1,5%); 

- Union Pay International 26 389 (0,43%). 

Таблица 5. Количество карт в обращении в разрезе областей и систем 

Город Бишкек характеризуется самыми высокими показателями в части концентрации филиалов/сберкасс коммерческих банков, финансовых ресурсов и пр., соответственно, здесь рынок платежных услуг наиболее развит. Так, за II квартал 2023 года наибольшая доля от общего объема операций с использованием карт приходилась на г. Бишкек – 48,2 процента. Наименьший показатель в Таласской области – 2,8 процента.  

Как видно из указанных данных, банковские платежные карты используются широкими слоями населения во всех регионах страны. 

3. Основания для изменения регулирования, актуальность решения проблемы 

В соответствии с Законом Кыргызской Республики от 24 апреля 2021 года № 57 «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» часть 3-1 статьи 20 Закона Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» вступает в силу по истечении трех лет со дня официального опубликования, то есть 4 мая 2024 года. 

С момента вступления в силу данного требования сбор, обработка, хранение финансовой информации по платежам, совершенным в национальной валюте с использованием банковских платежных карт различных платежных систем должны будут проводиться на территории Кыргызской Республики. Клиринг по внутригосударственным платежам должен будет проводиться оператором национальной платежной системы. 

По мнению МПС, строгое толкование норм вышеуказанного Закона в отношении обработки платежей исключительно на территории Кыргызской Республики приведет к тому, что оказание наиболее востребованных платежных услуг МПС станет невозможным, и они будут прекращены. Это касается сервисов аутентификации электронной коммерции, предотвращения мошенничества в режиме реального времени и токенизированных операций, включая существующий сервис «GooglePay» и готовящийся к выпуску «ApplePay».  

Кроме того, МПС обеспокоены тем, что при буквальном толковании Закона внутреннее потребление цифровых услуг и услуг электронной коммерции держателями кыргызских карт также может быть ограничено, поскольку цифровые услуги, как правило, предоставляются с участием организаций-нерезидентов. Цифровые услуги включают в себя широкий спектр услуг, начиная от авиабилетов и заканчивая потоковой передачей образовательных и развлекательных сервисов (Netflix, Spotify и т.д.). 

В связи с этим по мнению МПС, возникает необходимость внесения поправок в Закон, чтобы позволить МПС продолжать работать в Кыргызской Республике. Действующий Закон ставит под угрозу инвестиции и инновации в области цифровых платежей, что в конечном итоге изолирует Кыргызскую Республику от цифровой экономики в ущерб экономическому росту, рабочим местам и общей экономической устойчивости. Если в Закон не будут внесены изменения, способность МПС предоставлять услуги по осуществлению внутригосударственных и трансграничных платежей и переводов в Кыргызской Республике будет значительно ограничена и потребует от МПС переоценки инвестиций в финансовый рынок страны и модели функционирования МПС в Кыргызстане. 

Вместе с тем МПС Visa отмечает, что информация, содержащаяся в авторизационных сообщениях и платежных клиринговых файлах, относящихся к платежам, совершаемым в национальной валюте с использованием банковских платежных карт международной платежной системы Visa, проводящимся на территории Кыргызской Республики, не содержит персональных данных отправителей и получателей средств. Персональные данные собираются и обрабатываются банками-участниками платежной системы в соответствии с правилами платежной системы и применимым национальным законодательном о банковской тайне и защите персональных данных. 

В Правилах МПС Visa предусмотрены требования к участникам в отношении защиты данных (раздел 10.3.3 «Требования о защите данных – ответственность участника»), информационной безопасности (раздел 1.10.4 «Информационная безопасность: требования к информационной безопасности учетных записей и транзакций»), а также требование о необходимости соблюдать национальное законодательство, в том числе в отношении конфиденциальности данных. 

Кроме того, для обеспечения защиты всех участников МПС Visa, те участники, которые имеют доступ к персональным данным счета или к данным транзакций, обрабатываемых в системе Visa, несут ответственность за строгое соблюдение нижеприведенных стандартов защиты данных, установленных платежной системой Visa. Каждый участник обязан: 

- Соблюдать соответствующие требования, установленные в платежной системе Visa; 

- Хранить все данные или записи (в любой форме), касающиеся информации о счетах и транзакциях, в соответствии со Стандартом безопасности данных индустрии платежных карт (стандарт PCI DSS); 

- договоры, заключенные с агентами и торговцами, привлекаемыми участниками, должны содержать требование о соблюдении стандартов и правил Visa, а также меры ответственности за несоблюдение стандартов и требования по проведению проверок участниками платежной системы Visa или самой Visa; 

- обеспечивать, чтобы все агенты и торговцы, имеющие доступ к информации о счетах или транзакциях, соблюдали Стандарт безопасности данных в индустрии платежных карт (PCI DSS). 

При этом членами рабочей группы отмечается, что действующий Закон обеспечивает полную экономическую независимость от внешних систем, в то время как если часть операций будет проходить через МПС, то данные риски сохраняются. Более того, для предоставления потребителям качественных услуг основной упор делался на развитие внутреннего потенциала и создания в стране технологий, аналогичных международным, на базе национальной платежной системы. В противном случае возникает риск перетока операций на карты МПС и увеличение доли международных карт даже для проведения внутренних платежей в национальной валюте. В связи с чем необходимо сбалансированно определить модель взаимоотношения с МПС для внутригосударственных платежей во избежание потери внутренней независимости. 

Возникает также необходимость пересмотра сроков реализации работ по внутригосударственным платежам. На текущий момент ЗАО «МПЦ» является системно-значимой системой и является единственным оператором национальной платежной системы «Элкарт», в связи с чем первостепенной задачей ЗАО «МПЦ» является обеспечение бесперебойности работы Системы. Помимо того, важно отметить о необходимости обновления Системы до возможности поддерживания решения 4G, которая планируется быть обязательным требованием МПС с II квартала 2025 гг.  

ЗАО «МПЦ» осуществляет деятельность по обновлению Системы на ежегодной основе, при этом планируется проведение работ по модернизации Системы с возможностью проведения плановых обновлений без остановки Системы. При этом на текущий момент ЗАО «МПЦ» проводит работы по реализации внутригосударственных платежей на текущей Системе. Реализация клиринга внутригосударственных платежей повлечет за собой значительную дополнительную нагрузку на текущую Систему, что несет значительные риски также и по внутригосударственным платежам. 

4. Международный опыт 

Национальные платформы обработки внутригосударственных операций с использованием платежных карт международных МПС были созданы в ряде стран, например, в Российской Федерации и Республике Казахстан.  

В Российской Федерации в 2014 году была создана Национальная система платежных карт (далее – НСПК) для локализации обработки внутринациональных операций на территории РФ. В рамках НСПК оказываются услуги платежной инфраструктуры по осуществляемым на территории Российской Федерации переводам денежных средств с использованием международных платежных карт. Кредитные организации при осуществлении переводов денежных средств с использованием международных платежных карт, а также платежные системы, в рамках которых определяются правила эмиссии международных платежных карт и осуществляются на территории Российской Федерации переводы денежных средств с использованием международных платежных карт, обязаны организовать взаимодействие, получать операционные услуги от операционного центра НСПК и услуги платежного клиринга от платежного клирингового центра НСПК в порядке, сроки, на условиях и в случаях, установленных нормативными актами Банка России и принимаемыми в соответствии с ними правилами НСПК. Взаимодействие между НСПК и оператором МПС осуществляется на основании договора, определяющего условия и порядок оказания услуг  

- с 2021 года в Республике Казахстан реализуется проект развития локальной инфраструктуры для обработки операций по платежным карточкам (межбанковская система платежных карт). Данный проект реализуется совместно с участниками рынка платежных карт и направлен на организацию локальной системы межбанковских расчетов по карточным операциям на территории Казахстана, включая электронные платежи, осуществляемые в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и сети платежных терминалов. Построение локальной карточной инфраструктуры МСПК реализовано при непосредственном участии Национального Банка Казахстана, который осуществляет координацию деятельности банков и иных участников рынка.  

II. Описание предлагаемого регулирования 

5. Цель государственного регулирования 

Целью государственного регулирования является создание условий для развития безналичных платежей, путем своевременного внедрения инновационных платежных сервисов МПС на территории Кыргызской Республики и обеспечения бесперебойности прохождения платежей с использованием карт МПС.  

6. Предлагаемое регулирование 

В рамках предлагаемого регулирования предлагается внести изменения в часть 31 статьи 20 Закона Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики», предусматривающие, что банки-участники международных платежных систем расчетов с использованием банковских платежных карт обеспечивают непрерывное и бесперебойное предоставление услуг держателям платежных карт, выпущенных (эмитированных) на территории Кыргызской Республики, посредством процессинговых центров, находящихся на территории Кыргызской Республики и интеграции их систем с национальной платежной системой расчетов с использованием национальных платежных карт. При этом процессинг, клиринг и расчеты по внутригосударственным платежам, совершенным картами различных платежных систем должны осуществляться в соответствии с требованиями Национального банка. 

В связи с необходимостью осуществления операционно-технологических изменений, а также дополнительных инвестиций, направленных на реализацию проектируемой нормы закона, представляется необходимым отсрочить вступление в силу указанной нормы закона на период до мая 2027 года 

7. Оценка вероятных социальных и экономических последствий регулирования 

7.1. Ожидаемая результативность (уровень достижения цели регулирования) на дату. 

При реализации предлагаемого регулирования ожидается, что в случае прекращения работы международных платежных систем на территории Кыргызской Республики, банки-участники международных платежных систем будут иметь технологическую возможность по обеспечению непрерывного и бесперебойного предоставления услуг держателям платежных карт на всей территории Кыргызской Республики. 

7.2. Ожидаемое воздействие на экономику, социальный сектор и экологию: 

1) воздействие на экономику: Ожидается, что предлагаемое регулирование окажет позитивное воздействие на экономику, поскольку инвестиции будут направлены на бесперебойное предоставление услуг держателям карт, что приведет к дальнейшему увеличению безналичных платежей и расчетов и соответственно сокращению теневого денежного оборота.  

2) воздействие на социальную сферу: Ожидается, что предлагаемое регулирование окажет позитивное воздействие на социальную сферу, поскольку развитая система электронных платежей оказывает стимулирующее воздействие на малый и средний бизнес за счет простоты, эффективности и экономии времени. 

3) воздействие на экологию: Предлагаемое регулирование не предполагает значимого воздействия на экологию. 

7.3. Ожидаемое воздействие на основные группы заинтересованных сторон - адресатов регулирования: 

1) государственные органы (с разделением по государственным органам): позитивное и негативное;  

- Национальный банк Кыргызской Республики; 

- Министерство экономики и коммерции Кыргызской Республики; 

- Министерство финансов Кыргызской Республики; 

- другие государственные органы финансово-экономического сектора. 

Позитивное воздействие для всех заинтересованных государственных органов заключается в увеличении безналичных платежей и расчетов, повышении прозрачности денежных потоков, что будет способствовать более качественной реализации социально-экономической политики государства, экономическая безопасность страны. Негативного воздействия не ожидается. 

2) предприниматели (с разделением по выбранному критерию):  

- малый и средний бизнес; 

- крупные предприятия. 

Позитивное воздействие предлагаемого регулирования для субъектов предпринимательства заключается в бесперебойном предоставлении удобных, простых и безопасных платежных услуг как национальными, так и международными платежными системами. Негативного воздействия не ожидается. 

3) коммерческие банки, операторы платежных систем: 

- Позитивное влияние предлагаемого регулирования для коммерческих банков заключается в более рациональном использовании денежных потоков на цели улучшения и создания новых сервисов для населения вместо расходов на возмещение создания национального свитча на базе ЗАО «МПЦ». 

4) население (с разделением по выбранному критерию): позитивное и негативное. 

1) экономически активное население; 

2) трудовые мигранты; 

3) социально уязвимые слои населения; 

4) индивидуальные предприниматели. 

Позитивное воздействие предлагаемого регулирования для всех заинтересованных групп населения заключается в бесперебойном предоставлении удобных, простых и безопасных платежных услуг как национальными, так и международными платежными системами, в том числе услуг денежных переводов из заграницы. Негативное воздействие: не ожидается. 

8. Оценка затрат и выгод 

8.1. Оценка затрат и выгод субъектов предпринимательства: 

Реализация предлагаемого регулирования повлечет определенные затраты для коммерческих банков, осуществляющих процессинг своих платежей в зарубежных процессинговых центрах, а также ЗАО «МПЦ». 

Так, в соответствии с представленной информацией пять коммерческих банков, процессинг которых находится вне страны проводят следующие мероприятия: 2 (двумя) коммерческими банками принято решение об организации собственного процессингового центра, в настоящее время ведутся работы по реализации данного проекта; 1 (одним) коммерческим банком выбран вариант пользования услугами одного из процессинговых центров на территории Кыргызской Республики, на сегодняшний день ведутся работы со стороны Банка с данным процессинговым центром и остальные 2 (два) коммерческих банка в режиме ожидания, принято решение остаться работать на действующем процессинговом центре при условии развертывания им процессингового центра на территории КР. 

В случае построения нового процессингового центра положительными сторонами являются инвестиции, дополнительные трудовые места и развитие конкуренции на финансовом рынке. 

По оценкам одного из вышеуказанных банков, переход на процессинговый центр, расположенный в Кыргызской Республике, обойдется в 14 млн сомов, без какой-либо остановки работы всех предоставляемых сервисов. 

Затраты ЗАО «МПЦ» на проведение работ по модернизации системы оцениваются приблизительно в размере 7,7 млн евро.  

Количественная оценка выгод вышеуказанных субъектов предпринимательства не представляется возможной, поскольку размер затрат напрямую зависит от выбранных бизнес-решений при реализации предлагаемого регулирования. 

8.2. Оценка затрат и выгод государственного бюджета: 

Предлагаемое регулирование обеспечит дальнейшее увеличение безналичных платежей и расчетов, повышение прозрачности денежных потоков, что будет способствовать более качественной реализации денежно-кредитной и фискальной политики государства, увеличения доходов государственного бюджета. При этом, предлагаемое регулирование не предусматривает дополнительных затрат из государственного бюджета. 

9. Оценка реализационных рисков 

При реализации предлагаемого проекта возможно возникновение следующих рисков:  

- недовольство со стороны коммерческих банков, связанное с дополнительными финансовыми затратами; 

- значительные финансовые затраты со стороны ЗАО «МПЦ»; 

- риск невыполнения работ в срок и необходимость проведения значительных технических работ как на стороне коммерческих банков, так и на стороне МПС и ЗАО «МПЦ»; 

- риск изменения стоимости реализации проекта со стороны ЗАО «МПЦ» в случае значительных изменений требований по внутригосударственным операциям; 

- риск изменения стоимости операции ввиду появления нового участника в лице ЗАО «МПЦ» по внутригосударственным операциям; 

- нарушение Кыргызской Республикой своих обязательств перед членами ВТО, поскольку, по их мнению, это создает возможность ограничения для предоставления услуг с территорий других участников ВТО (Кыргызская Республика с декабря 1998 года является официальным членом Всемирной торговой организации). Существует всеобщая гарантия выполнения правил ВТО ее членами, в частности, например, запрещено вводить ограничительные меры, наносящие ущерб интересам других членов ВТО).  

При этом в апреле 2018 года Национальным банком было направлено письмо в Министерство экономики Кыргызской Республики о необходимости направления уведомления Секретариата ВТО о намерении принять изменения в Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики».  

10. Оценка воздействия на конкуренцию 

Предлагаемое регулирование не окажет воздействия на конкуренцию в большей степени, чем действующая редакция Закона «О платежной системе Кыргызской Республики». 

11. Мнения заинтересованных сторон 

В целях проведения публичных консультаций в рамках предлагаемого регулирования 18 августа 2023 года на официальном интернет-сайте Национального банка было размещено уведомление о разработке нормативного правового акта. 

В ходе проведения публичных консультаций поступили предложения от Представительства акционерного общества «КТ Корпорейшн» в Кыргызской Республике, МПС Visa и МПС Mastercard. Поступившие предложения были включены в реестр предложений и ответов, размещены на официальном интернет-сайте Национального банка и рассмотрены рабочей группой. В том числе, во время работы рабочей группы от МПС Mastercard поступили дополнительные предложения (прилагается). 

В соответствии со статьями 19 и 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающие интересы граждан и юридических лиц, а также регулирующие предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению и анализу регулятивного воздействия.  

Мнения других заинтересованных сторон будут отражены в настоящей аналитической записке по итогам общественного обсуждения. 

12. Обоснование выбора предлагаемого регулирования 

Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» устанавливает порядок и формы осуществления платежей и расчетов, проведения денежных переводов на территории Кыргызской Республики, определяет характеристики платежных систем, порядок взаимоотношений между участниками платежей и расчетов, надзор (оверсайт) за платежными системами и определяет полномочия Национального банка Кыргызской Республики в платежной системе Кыргызской Республики. 

Предлагаемое регулирование позволит обеспечить непрерывность и бесперебойность прохождения платежей с использованием карт МПС.  

На основании проведенного анализа предлагаемый проект Закона рекомендуется к принятию.  

13. Приложение 

- предложения от МПС MasterCard. 

Приложение  

к аналитической записке 

Предложения МПС Mastercard