АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА 

Национальный банк Кыргызской Республики 

АНАЛИЗ РЕГУЛЯТИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ 

к проекту Закона Кыргызской Республики «О внесении изменений в Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» 

Основание для разработки: приказ Национального банка Кыргызской Республики «О создании рабочей группы по проведению анализа регулятивного воздействия» от 3 октября 2023 года № 2023-Пр-141-219-О 

Руководитель рабочей группы: 

Члены рабочей группы: 

Контактные данные ответственного лица: 

Мамбеталиева А.З. (e-mail: azmambetalieva@nbkr.kg, тел.:66-90-99). 

I. Проблемы и основания для изменения регулирования 

1. Описание проблем 

В целях создания благоприятных условий для населения, а также сокращения времени и издержек внедрения инновационных банковских и платежных услуг и новых продуктов Национальный банк Кыргызской Республики (далее – Национальный банк)  

в соответствии со статьей 48 конституционного Закона Кыргызской Республики «О Национальном банке Кыргызской Республики» (далее – конституционный Закон) вправе устанавливать на определенный срок на отдельной или на всей территории Кыргызской Республики пилотное регулирование в рамках специального регулятивного режима (далее – СРР).   

Так, одной из платежных организаций в период с 1 сентября 2021 года по 28 августа 2023 года были успешно протестированы следующие банковские операции и услуги:  

- выпуск (эмиссия) собственных электронных денег в обращение в обмен на наличные или безналичные денежные средства с предоставлением возможности держателям электронных денег осуществлять операции с электронными деньгами, в том числе их погашение;  

- эквайринг банковских карт (НПС «Элкарт», МПС Visa и Mastercard), включая интернет-эквайринг в целях электронной коммерции, через POS-терминалы, в том числе виртуальные и мобильные POS-терминалы, наряду с использованием QR-кодов путем заключения договорных отношений с торгово-сервисными предприятиями (далее – ТСП) по установке POS-терминалов/использованию QR-кодов и приему банковских карт в качестве средства платежа за реализуемые товары, работы, услуги ТСП, а также обеспечения расчетов с ТСП в рамках договоров с коммерческими банками и/или операторами систем расчетов электронными деньгами.  

Соответственно, основанием для внесения изменений в нормативные правовые акты является признание успешным тестирования в рамках СРР, согласно постановлению Комитета по платежной системе Национального банка от 24 августа 2023 года. 

На сегодняшний день эмитентом электронных денег может быть Национальный банк, а также банк, имеющий право выпуска электронных денег согласно перечню разрешенных банковских операций к лицензии банка на право осуществления банковских операций в соответствии с частью 22 статьи 2 Закона Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» (далее – Закон о платежной системе). 

При этом, согласно части 2 статьи 24 Закона о платежной системе, оператором системы расчетов с использованием электронных денег может выступать юридическое лицо – резидент Кыргызской Республики, имеющее лицензию на оказание услуг по приему, обработке и выдаче финансовой информации (процессинг, клиринг) по платежам и расчетам третьих лиц участникам платежной системы данного процессингового, клирингового центра.  

В соответствии с частью 4 статьи 48 конституционного Закона по результатам апробирования инновационных услуг/технологий в рамках СРР Национальным банком может быть принят соответствующий нормативный правовой акт либо предложены соответствующие изменения и дополнения в законодательство Кыргызской Республики.  

Соответственно, по итогам успешного завершения СРР, созданного в целях тестирования ограниченного перечня банковских операций/услуг, ранее предоставляемых только банками, в целях исключения препятствий оказанию платежными организациями услуг/технологий, прошедших тестирование, а также для дальнейшего улучшения платежной инфраструктуры в стране необходимо внести соответствующие изменения в Закон о платежной системе.  

Согласно части 5 статьи 13 Закона о платежной системе, деятельность по выпуску платежных карт (эмиссия) и/или владение и обслуживание (эквайринг) сети периферийных устройств (банкоматы, терминалы и другие) по приему платежей с использованием банковских платежных карт на основании договоров с ТСП могут осуществлять банки при наличии лицензии Национального банка на право проведения банковских операций. Для устранения препятствий, не позволяющих платежным организациям проводить самостоятельный эквайринг банковских карт, предлагается внести соответствующие изменения в статью 13 Закона о платежной системе.  

2. Масштаб проблем 

По состоянию на 1 октября 2023 года 10 банков из 23 имеют разрешение на право выпуска электронных денег.  

При этом на конец III квартала 2023 года эмитентами электронных денег являлись 6 банков и функционировало 10 локальных систем расчетов электронными деньгами. 

Общее количество электронных кошельков составило 6,1 млн кошельков.  

В III квартале 2023 года по сравнению с аналогичным периодом 2022 года:  

- объем операций по переводу денежных средств между электронными кошельками увеличился на 19,5 процента и составил 6,6 млрд сомов, количество переводов увеличилось на 74,9 процента, составив 2,7 млн операций; 

- объем операций по погашению электронных денег уменьшился на 13,6 процента, составив 4,1 млрд сомов, также количество операций уменьшилось на 22,2 процента и составило 0,8 млн операций;  

- объем операций по оплате за товары и услуги в отчетном периоде увеличился на 45,6 процента, составив 7,6 млрд сомов, количество операций увеличилось на 36,1 процента и составило 5,2 млн операций; 

- количество и объем операций по распространению электронных денег путем пополнения электронного кошелька увеличились на 37,8 и 2,6 процента соответственно, составив 3,1 млн операций на 8,6 млрд сомов. 

В 6 действующих системах расчетов с использованием электронных денег операторами выступают операторы платежных систем, одновременно имеющие лицензию платежной организации, и банки-эмитенты выпускают электронные деньги под торговой маркой данных операторов платежных систем.  

Таблица 1. Сравнительные данные по количеству электронных кошельков 

Таблица 2. Сравнительные данные по операциям, проведенным с применением электронных кошельков 

При этом Законом о платежной системе регламентировано, что платежные организации могут распространять/погашать электронные деньги на территории Кыргызской Республики от имени банка-эмитента только на основании заключенного агентского договора с банком.  

Из вышеизложенного следует, что рынок электронных денег развивается активно, при этом данная услуга не предоставляется всеми банками (6 из 23) ввиду низкой заинтересованности банков. Для развития рынка электронных кошельков, позволяющих развивать и предлагать рынку свои электронные кошельки, предлагается расширить число поднадзорных Национальному банку организаций, имеющих право выпускать собственные электронные деньги.  

Услуга по эквайрингу банковских карт до проведения тестирования платежной организацией также предоставлялась только банками.  

По итогам III квартала 2023 года было проведено 49,8 млн транзакций с использованием банковских платежных карт на общую сумму 225,7 млрд сомов (по сравнению с аналогичным периодом прошлого года показатели увеличились на 56,3 и 66,1 процента соответственно, а с начала 2023 года – на 25,7 и 32,6 процента соответственно). Из них: 

- количество операций по обналичиванию денежных средств составило 23,9 млн транзакций на общую сумму 172,8 млрд сомов, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество операций выросло на 36,8 процента, а объем – на 53,7 процента, показатели с начала 2023 года выросли на 11,5 и 25,8 процента соответственно;  

- количество операций, проведенных через POS-терминалы в ТСП, составило 25,9 млн транзакций на общую сумму 52,8 млрд сомов, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество операций увеличилось на 79,8 процента, а объем операций вырос в 2,3 раза, при этом с начала 2023 года показатели количества операций выросли на 42,3 процента, а объем операций – в 1,6 раза . 

По состоянию на конец III квартала 2023 года банковские платежные карты, в том числе национальная платежная карта «Элкарт», принимались к обслуживанию в 2 159 банкоматах и 19 155 POS-терминалах, установленных по всей территории республики. 

Таблица 3. Количество периферийных устройств в разрезе областей (шт.) 

При этом эквайринг платежных карт не является самостоятельной лицензируемой деятельностью или операцией, как эмиссия собственных электронных денег, и оказание услуг эквайринга осуществляется на основании нормативных правовых актов Национального банка. Для последующего развития безналичных расчетов и для большей ясности также требуется внести соответствующие изменения в подзаконные акты.  

3. Основания для изменения регулирования, актуальность решения проблем 

Правовые основания для решения проблем Национальным банком – внесение изменений в законодательство Кыргызской Республики по итогам завершения тестирования.  

На основании вышеуказанных проблем и оснований необходимо внести изменения в Закон о платежной системе.   

Предлагаемые изменения будут способствовать увеличению безналичных платежей и расчетов в целом, развитию рынка электронных денег в Кыргызской Республике, более широкому использованию электронных денег.  

4. Международный опыт 

Эмиссия электронных денег и эквайринг карт 

Директивой Европейского Парламента и Совета о платежных услугах и услугах электронных денег на внутреннем рынке регламентирован выпуск электронных денег Институтами электронных денег (ELMI), иными словами поставщиками платежных услуг, и установлены требования к уставному капиталу этих платежных учреждений.  

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52023PC0366  

В соответствии со статьей 13 Закона Грузии «О платежной системе и платежных услугах» от 25.05.2012 г. № 6304-Iს выпуск или (и) эквайринг платежных инструментов, в том числе инструментов электронных денег, отнесены к перечню платежных услуг, предоставление которых дозволено провайдерам платежных услуг (платежным организациям). 

https://www.matsne.gov.ge/ru/document/view/1673253?publication=15  

Согласно статье 9 Закона Республики Беларусь «О платежной системе и платежных услугах» от 19 апреля 2022 г. № 164-З, эквайринг платежных операций отнесен к перечню платежных услуг, предоставление которых дозволено поставщикам платежных услуг (платежным организациям). 

https://www.nbrb.by/legislation/documents/zakon_o_plat_sis.pdf. 

В соответствии с пунктом 1.9 Положения Банка России от 24.12.2004 № 266-П «Об эмиссии банковских карт и об операциях, совершаемых с использованием платежных карт» на территории Российской Федерации расчеты с организациями торговли (услуг) по операциям с использованием платежных карт (эквайринг) осуществляют кредитные организации, в связи с чем осуществление указанной деятельности организациями, не являющимися кредитными, в том числе осуществление указанной деятельности банковскими платежными агентами, неправомерно. 

https://www.cbr.ru/psystem/acts/161-fz/ 

https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52513/01fbae25b3040955277cbd70aa1b907cceda878e/ 

II. Описание предлагаемого регулирования 

5. Цель государственного регулирования 

Целью государственного регулирования является совершенствование нормативной базы для создания благоприятных условий для населения, а также конкурентной среды среди субъектов, оказывающих платежные услуги, в целях улучшения качества и привлекательности предоставляемых услуг и защиты прав потребителей.  

К качественным индикаторам достижения целей относятся:  

- расширение организаций, выпускающих электронные деньги и проводящих эквайринг банковских карт; 

- устранение препятствий в законодательстве для платежных организаций и операторов платежных систем;  

- гармонизация законодательных актов.  

К количественным индикаторам достижения целей относятся:  

- увеличение доли безналичных платежей в целом;  

- увеличение количества электронных кошельков и проводимых по ним операций; 

- увеличение количества терминалов в ТСП, принимающих платежи в безналичной форме, в том числе в отдаленных регионах страны. 

6. Предлагаемое регулирование 

В рамках регулирования предлагается внести соответствующие изменения и дополнения в Закон о платежной системе в целях разрешения платежным организациям выпускать электронные деньги, проводить эквайринг карт.  

Данные изменения и дополнения влекут за собой корректирующие правки в соответствующие статьи Закона о платежной системе.  

6.1. Вариант регулирования «Внесение изменений в Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» 

Данный вариант регулирования позволит решить вышеуказанные проблемы и расширить число субъектов, выпускающих собственные электронные деньги, посредством которых будут проводиться безналичные расчеты, оказываться услуги по эквайрингу карт. Все это будет способствовать увеличению доли безналичных платежей в Кыргызской Республике.  

7. Оценка вероятных социальных и экономических последствий регулирования 

Ожидаемое воздействие на экономику, социальный сектор и экологию: 

1) воздействие на экономику: позитивное, так как с увеличением доли безналичных расчетов уменьшается доля теневой экономики и увеличивается доходная часть бюджета;  

негативное – отсутствует;  

2) воздействие на социальную сферу: позитивное, так как увеличится доступность безналичных расчетов по всей стране; 

негативное – отсутствует;  

3) воздействие на экологию: позитивное, так как увеличение доли безналичных расчетов сокращает расходы на инкассацию, выброс вредных веществ в атмосферу и печать банкнот; 

негативное – отсутствует. 

7.3. Ожидаемое воздействие на основные группы заинтересованных сторон – адресатов регулирования:  

1) государственные органы – позитивное: расширение платежных инструментов и введение системы быстрых платежей; 

2) платежные организации – позитивное, так как появляется новое направление для получения прибыли; 

коммерческие банки – негативное: придется делить рынок с платежными организациями и разрабатывать более конкурентоспособные предложения для потребителей услуг;  

3) население – позитивное, так как увеличится число возможностей проводить безналичные расчеты. Не нужно искать банкоматы для обналичивания денежных средств.  

Негативное в основном отсутствует, за исключением отдаленных и труднодоступных регионов страны. 

8. Оценка затрат и выгод 

8.1. Оценка затрат и выгод субъектов предпринимательства: 

- Субъекты предлагаемого регулирования понесут затраты в пределах своих установленных бюджетов.  

- Выгоды представлены в виде появления новых направлений для получения доходов. 

8.2. Оценка затрат и выгод государственного бюджета 

Принятие данного проекта Закона не потребует дополнительного финансирования из государственного бюджета. 

9. Оценка реализационных рисков 

По эмиссии электронных денег и эквайрингу карт: 

Риск 1. Имеющиеся ограничения в законодательстве, которые препятствуют оказанию услуг по итогам СРР.  

Предлагаемая мера смягчения: внесение изменений в действующее законодательство. 

Риск 2: Действующие нормы по размеру уставного капитала платежных организаций очень низкие, возможно возникнет риск в неспособности своевременно выполнять свои обязательства по электронным деньгам.  

Вместе с этим по эквайрингу карт возможно аккумулирование средств ТСП в платежных организациях и несвоевременная передача выручки. 

Предлагаемая мера смягчения: разработка подзаконных актов, где будут урегулированы вопросы по возможным рискам при осуществлении платежными организациями эмиссии электронных денег и эквайринга банковских карт, включающие в себя увеличение уставного капитала платежных организаций. 

10. Оценка воздействия на конкуренцию 

Разрешение выпуска электронных денег для платежных организаций, а также эквайринга банковских карт платежными организациями приведет к конкуренции между банками и платежными организациями.  

11. Мнения заинтересованных сторон 

По каждой группе заинтересованных сторон – адресатов регулирования дать информацию относительно их мнения о предложенном регулировании: позитивное – кратко, негативное – с пояснениями: 

1) государство (с разделением по государственным органам): 

- позитивное; 

- негативное; 

2) предприниматели (с разделением по выбранному критерию): 

- позитивное; 

- негативное; 

3) население (с разделением по выбранному критерию): 

- позитивное; 

- негативное. 

В целях проведения публичных консультаций в рамках предлагаемого регулирования 19 октября 2023 года на официальном интернет-сайте Национального банка было размещено уведомление о разработке нормативного правового акта (прилагается). 

В соответствии со статьями 19 и 22 Закона Кыргызской Республики «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики» проекты нормативных правовых актов, непосредственно затрагивающие интересы граждан и юридических лиц, а также регулирующие предпринимательскую деятельность, подлежат общественному обсуждению и анализу регулятивного воздействия.  

Мнения других заинтересованных сторон будут отражены в настоящей аналитической записке по итогам общественного обсуждения. 

12. Обоснование выбора предлагаемого регулирования 

Внесение изменений в Закон Кыргызской Республики «О платежной системе Кыргызской Республики» позволит решить вышеуказанные проблемы и положительно повлияет на развитие безналичных платежей, так как расширяется число субъектов, предоставляющих платежные услуги. Вместе с этим ожидается увеличение доли безналичных расчетов, что приведет к росту экономики страны, снижению теневой экономики.  

13. Приложение: 

РЕЕСТР 

предложений и ответов 

(по результатам рассмотрения предложений в рамках уведомления о разработке проекта нормативного правового акта от 19.10.2023 г.)